I OSK 2704/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy-Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 456/16 w sprawie ze skargi Gminy-Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 456/16 oddalił skargę Gminy-Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Gmina-Miasto [...], reprezentowana przez radcę prawnego B. M., wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego uchybia zasadom logicznego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego, natomiast jego poprawna interpretacja daje podstawy prawne do uwzględnienia wniesionej skargi, na co wskazuje: - uznanie przeprowadzonej przez biegłego wyceny nieruchomości, której przeznaczenie zostało ustalone tylko na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, za prawidłową w sytuacji, gdy biegły nie dokonał analizy dokumentów planistycznych, które będąc źródłem danych o nieruchomości są niezbędne do prawidłowej oceny jej przeznaczenia, przez co ustalona w toku postępowania wartość nieruchomości jest nieprawidłowa; - przyjęcie prawidłowości ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości pomimo braku należytego uzasadnienia przez biegłego wytypowanych do wyceny transakcji nieruchomości podobnych, które w konsekwencji wskazanej powyżej błędnej interpretacji materiału dowodowego odzwierciedlają jeden kierunek docelowego przeznaczenia, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość odznacza się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy symbolem M, który może przyjmować następujące kierunki przeznaczenia: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi publiczne: kultury, oświaty, sportu, zdrowia, administracji, zakłady rzemieślnicze, obiekty zbiorowego zamieszkania, obiekty sakralne, drogi lokalne, dojazdowe, ciągi piesze, ścieżki rowerowe, parkingi i garaże, w tym podziemne i wielopoziomowe, zieleń urządzona w urządzeniami sportowo-rekreacyjnymi, placami zabaw, zieleń izolacyjna. b) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na [...] lutego 2012 r., obszar, na którym położona jest wyceniana działka nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co prawda art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) określa, że w razie braku planu przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, jednak nie jest to akt prawa miejscowego, a dopiero na etapie uchwalenia planu następuje wiążące przeznaczenie terenu. Ogólne zapisy studium, które w swej istocie nie pozwalają jednoznacznie ustalić przeznaczenia nieruchomości nie mogą być jedyną podstawą ustalenia przeznaczenia dla potrzeb wykonania operatu szacunkowego nieruchomości. Również Wydziału Geodezji i Architektury Urzędu Miasta B. pismo z [...] maja 2013 r. nie zwalniało rzeczoznawcy z samodzielnego i dogłębnego przeanalizowania stanu prawnego przy uwzględnieniu innych dokumentów. Zaakceptowanie przez organy administracji operatu szacunkowego, w którym ustalenia oparto wyłącznie na zaświadczeniu organu wykonawczego gminy narusza art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", (wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1684/13). Teren oznaczony w studium jako "zabudowa mieszkaniowa" musi być odpowiednio skomunikowany, wyposażony w sieci infrastruktury technicznej, parkingi itp. Dopiero analiza przez rzeczoznawcę innych dostępnych dokumentów pozwoliłaby jednoznacznie stwierdzić, że działka nr [...] z obrębu [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną. Niedokonanie powyższego przez rzeczoznawcę spowodowało przyjęcie błędnych założeń, że przedmiotowa działka jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co z kolei spowodowało, że do wyceny rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości z takim przeznaczeniem. Tymczasem powinien posłużyć się bazą transakcji nieruchomości drogowych. Ceny nieruchomości drogowych są zaś kilkakrotnie niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, stąd w operacie nastąpiło niedopuszczalne zawyżenie wartości przedmiotowej działki. Nie sposób zatem zgodzić się argumentacją Sądu I instancji, że operat szacunkowy, na podstawie którego organy ustaliły wysokość należnego odszkodowania, został sporządzony zgodnie z prawem, a rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości. Zarówno Wojewoda jak i Sąd I instancji zaniechały wyjaśnienia zastrzeżeń do operatu szacunkowego, które jednoznacznie skonkretyzowały kwestie wadliwego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dniu jej przejęcie, a co za tym idzie błędnego wytypowanie przez biegłego danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Dla oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy przedstawić zasady obowiązujące przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, gdyż w sprawie, zdecydowały one o treści rozstrzygnięcia kasacyjnego. W tym zakresie podkreślić należy, że skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek prawny, który dla prawidłowości jej sporządzenia wymaga spełnienia określonych warunków. Oprócz wymogów właściwych dla wszystkich pism kierowanych do sądu, musi wskazywać podstawy kasacyjne przez wymienienie konkretnych przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oraz prezentować uzasadnienie zarzutów. Autor skargi kasacyjnej ma obowiązek dokładnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym wyrokiem oraz na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Podobnie przy formułowaniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz wykazać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy - czyli treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, www.orzeczeniansa.gov.pl). Kasacja, która nie odpowiada tym warunkom, jako pozbawiona podstawowych elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej merytorycznej zasadności. Skutek taki wynika ze sposobu orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny (związanie zarzutami skargi kasacyjnej). Sąd kasacyjny nie ma podstawy prawnej do domniemywania intencji strony lub samodzielnego uzupełniania, czy konkretyzowania zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10, opubl. jw.). Skarżąca Gmina w skardze kasacyjnej podniosła zarzuty naruszenia art. 151 i art. 3 § 1 P.p.s.a. Pierwszy z przepisów ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że warunkiem zastosowania przepisu art. 151 P.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku zaś wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów określających samo rozstrzygnięcie może być skuteczny tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły. Zazwyczaj jednak naruszenie art. 151 P.p.s.a. jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Skarżący musi połączyć ten przepis z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało właśnie nieprawidłowym wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu procesowego skargi kasacyjnej (tak też wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; z 7 maja 2014 r., II OSK 2886/12; z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1298/14; z 11 kwietnia 2017 r., II GSK 1978/15, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w zarzutach żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, którego naruszenie spowodowało, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa przez organ administracyjny. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. stanowią w istocie cytat z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., co wprost wskazuje autor skargi kasacyjnej podając dane publikacyjne wyroku. Tak przywołane przepisy postępowania nie mogą stanowić spełnienia warunku poprawnie skonstruowanej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Szeroka argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca zaś do wykazania nieprawidłowej wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego nie została oparta ani na wskazaniu naruszonych przepisów prawa materialnego regulujących proces wyceny nieruchomości ani na wskazaniu naruszonych przepisów postępowania pozwalających zakwestionować ustalenia stanu faktycznego. Niewskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał jego działania w sprawie za prawidłowe, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi (zob. także wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04 opublikowany w ONSAiWSA 2004/1/12). Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. jest całkowicie niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 3 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy i wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. nie odnosi się wprost do sposobu procedowania przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Zarzut naruszenia tego przepisu ustrojowego mógłby być powołany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile byłby powiązany z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 277/07, LEX nr 481336). Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.