I OSK 3143/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 591/15 w sprawie ze skargi R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 591/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi – oddalił skargę. Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Starosta J. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") cofnął R.D. (zwanemu też dalej "Stroną", "Skarżącym" lub "Skarżącym kasacyjnie") uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B BE C CE – wynikające z prawa jazdy nr [...] na druku [...] wydanego [...] marca 2014 r. przez Starostę – w związku z istnieniem przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych wg kategorii AM, B1, B, BE, T, C1, C, CE, D1, D1E, D, DE. W uzasadnieniu powołał się na ostateczne orzeczenia lekarskie z[...] grudnia 2014 r. nr [...] i nr [...] wystawione przez lekarzy uprawnionych do badań kierowców w Instytucie Medycyny Wsi w L., w których stwierdzono, że u Strony istnieją przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych wymienionych kategorii. Rozpatrzywszy odwołanie wniesione przez R.D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej też jako "SKO" lub "organ odwoławczy") – z powołaniem się na art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.; dalej w skrócie "u.k.p.") – przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu SKO podkreśliło bezwzględnie obowiązujący charakter regulacji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., skutkujący brakiem jakiegokolwiek uznania po stronie organu administracji w zakresie przewidzianego w tym przepisie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie lekarskie wydane przez lekarzy uprawnionych (jakimi bez wątpienia są lekarze Instytutu Medycyny Wsi w L.), stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Organ jest zatem treścią takiego orzeczenia związany. Wobec tego, w ocenie SKO, Starosta nie miał żadnych podstaw prawnych do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczności objęte treścią takiego orzeczenia. Dowody powołane przez Skarżącego nie miały zatem znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia, gdyż norma prawna zawarta w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. jako jedyny dowód stanowiący podstawę do wydania decyzji uznaje dokument urzędowy w postaci ostatecznych orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnionych lekarzy. R.D., nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji SKO, zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniósł o uchylenie tej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty (oraz o zasądzenie kosztów postępowania), z powodu naruszenia: art. 136 k.p.a. (przez jego niezastosowanie, co uniemożliwiło zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie i doprowadziło do wydania wadliwej decyzji), art. 76 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. (przez uznanie, że zasadnym było wyłączenie możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów stanowiących podstawę decyzji), art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. (przez uznanie, że organ administracji nie był zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz że nie było konieczne przesłuchanie w postępowaniu świadków i biegłych, oraz że poprawnym było nieuwzględnienie przez Starostę wniosku dotyczącego przeprowadzenia dowodów mających znaczenie dla sprawy), art. 80 k.p.a. (przez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczającym do uznania za udowodnioną okoliczność istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami), art. 107 k.p.a. (przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia w uzasadnieniu faktycznym i prawnym oraz omówienia, które dowody zostały uznane za wiarygodne, a którym odmówiono mocy dowodowej i z jakich przyczyn) oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. W uzasadnieniu Skarżący nadmienił, że żadne z wydanych w stosunku do niego orzeczeń lekarskich nie zawiera chociażby wzmianki o zdiagnozowanych u niego zaburzeniach. Brak zaś określenia w orzeczeniu konkretnych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem u badanej osoby i brak uzasadnienia stanowiska autora nie może być podstawą realnego orzeczenia przez organ administracji. Związanie zaś takim orzeczeniem lekarskim organów rozstrzygających o cofaniu uprawnień do kierowania pojazdami stawiałoby pod znakiem zapytania sens prowadzenia takiego postępowania, skoro już samo orzeczenie lekarskie, bez względu na określone w nim braki, rozstrzygałoby w istocie o utracie przez kierowcę uprawnień. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Rz 591/15, WSA w Rzeszowie oddalił skargę wobec niestwierdzenia, aby kwestionowane rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszały prawo. Sąd wyjaśnił, że podstawą tych rozstrzygnięć było stwierdzenie zaistnienia u Skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, w oparciu o dwa ostateczne orzeczenia lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Wsi w L., z których wynikały tego rodzaju przeciwwskazania. Natomiast Skarżący, kwestionując zapadłe w sprawie decyzje, zarzucił organom nieuwzględnienie jego wniosku dowodowego z [...] grudnia 2014 r., w którym zwrócił się o dopuszczenie dowodu z załączonych opisów i wyników badań oraz zaświadczeń lekarskich na okoliczność braku podstaw do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, z uwagi na fakt niewystępowania u niego padaczki. W wymienionym piśmie Skarżący zawnioskował także o powołanie biegłego – lekarza z zakresu neurologii, celem wydania opinii o braku występowania u niego padaczki. W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że uprawnionymi do przeprowadzenia badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – których to badań problematyka została uregulowana w art. 75 i nast. u.k.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. poz. 949; dalej też powoływanym jako "rozporządzenie z 2014 r.") – są tylko lekarze spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p., zaś w postępowaniu odwoławczym tylko właściwe wojewódzkie ośrodki medycyny pracy oraz jednostki wymienione w § 11 pkt 2 ww. rozporządzenia. Przywołane rozporządzenie określa także wzór wydawanego orzeczenia lekarskiego, który przy tym nie dopuszcza, co kwestionuje Skarżący, możliwości zamieszczania w orzeczeniu jakichkolwiek informacji o występującym u badanego schorzeniu, czy też choćby najkrótszej formy uzasadnienia. Z kolei wszelkie próby weryfikacji zapadłego orzeczenia lekarskiego mogą następować wyłącznie w trybie przewidzianym w przywołanych unormowaniach, co ogranicza przewidzianą w art. 76 k.p.a. możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest niewątpliwie ww. orzeczenie. Obalenie bowiem wynikającego z tego orzeczenia domniemania prawdziwości (zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistością), możliwe jest jedynie przy zastosowaniu określonej przez prawodawcę procedury przeprowadzania i weryfikacji badań lekarskich. Wspomniana weryfikacja orzeczenia lekarskiego nie może mieć miejsca przed organami prowadzącymi postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, gdyż organy te są takimi orzeczeniami związane, nie mając jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych ich treścią – co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowego. W związku z tym, zdaniem Sądu I instancji, nie mogły zostać uwzględnione zarzuty Skarżącego dotyczące braku dokonania przez organy własnych ustaleń co do stanu jego zdrowia, w oparciu o przedstawioną przezeń przy wniosku dowodowym z [...] grudnia 2014 r. dokumentację lekarską oraz o opinię biegłego neurologa. Tym samym wszelkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a sprowadzające się do niedostatecznego postępowania dowodowego, należało uznał za bezzasadne. Sąd I instancji podkreślił, że skoro Skarżący wyczerpał przewidzianą przez prawodawcę procedurę prowadzenia badania medycznego, która zakończyła się wystawieniem ostatecznych już orzeczeń z [...] grudnia 2014 r., a dokumenty te pochodzą od uprawnionych jednostek oraz zostały sporządzone w trybie i formie zgodnej z rozporządzeniem z 2014 r., to Starosta nie mógł postąpić inaczej, jak tylko cofnąć Stronie uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii. W skardze kasacyjnej R.D., reprezentowany przez adw. P.Ś., wniósł o uchylenie ww. wyroku WSA w Rzeszowie w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty oraz jego zmianę poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędna wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w postaci: – art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. poprzez uznanie, że organ administracyjny nie ma możliwości wnikać w treść orzeczenia lekarskiego oraz że ciąży na nim obowiązek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami; – § 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r. poz. 133; zwanego też dalej "rozporządzeniem z 2004 r.") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wydania orzeczenia zostało zapoczątkowane w czasie obowiązywania tego rozporządzenia; – art. 79 u.k.p. w zw. z art. § 7 rozporządzenia z 2014 r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy procedura medyczna została rozpoczęta w czasie obowiązywania poprzedniego aktu wykonawczego; 2) naruszenie prawa procesowego przez błędne zastosowanie, w postaci: – art. 76 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż zasadnym było wyłączenie możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów stanowiących podstawę decyzji Starosty oraz SKO, co stanowiło także naruszenie zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 k.p.a.; – art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ administracji nie był w przedmiotowej sprawie obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału zebranego w sprawie oraz że nie było w niniejszym postępowaniu konieczne przesłuchanie świadków oraz biegłych, a także uznanie, iż poprawnym było nieuwzględnienie przez Starostę żądania Strony dotyczącego przeprowadzenia dowodów mających znaczenie dla sprawy; – art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczającym do uznania za udowodnioną okoliczności istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uszczegółowił i obszernie umotywował podniesione zarzuty. Następnie R.D. przy piśmie procesowym z [...] października 2017 r. – w którym zaznaczył, iż z dniem [...] lutego 2017 r. wypowiedział pełnomocnictwo adw. P.Ś. – nadesłał zaświadczenia lekarskie, które w jego ocenie mogą mieć istotny wpływ na wyrok, i zawnioskował o ich dołączenie do akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podnosi się zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady – zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało wszakże przesądzić, które z rozporządzeń normujących problematykę badań lekarskich kierowców, tj.: – obowiązujące do 19 lipca 2014 r. – rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r. poz. 133; w skrócie "rozporządzenie z 2004 r."), czy – obowiązujące od 20 lipca 2014 r. – rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r. poz. 949; w skrócie "rozporządzenie z 2014 r."), powinno znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Według Skarżącego kasacyjnie właściwym było nieobowiązujące już obecnie rozporządzenie z 2004 r. Skarżący oparł się przy tym na treści przepisu przejściowego zamieszczonego w rozporządzeniu z 2014 r. – w myśl którego (§ 14 ust. 1): "Postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, przeprowadza się na podstawie dotychczasowych przepisów" – oraz na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie do wszczęcia takiego postępowania doszło w czasie pobytu Skarżącego w Szpitalu Specjalistycznym w J. na Oddziale Neurologii, w wyniku którego szpital ten wystosował do Wydziału Komunikacji w J., pismem z [...] maja 2014 r. (a nie, jak omyłkowo wskazano w skardze kasacyjnej: "2015 r."), powiadomienie o stwierdzeniu u Skarżącego schorzenia wymienionego w pkt 4 załącznika Nr 4B do rozporządzenia z 2004 r. Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Skarżący kasacyjnie w sposób nieuprawniony rozszerza bowiem pojęcie "postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego", użyte w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r., włączając w nie także – poprzedzające ową procedurę diagnostyczno-orzeczniczą obejmującą badanie lekarskie – postępowanie administracyjne w sprawie skierowania na takie badanie. Tymczasem są to dwa odrębne postępowania (acz bez wątpienia funkcjonalnie ze sobą powiązane). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już samo brzmienie przepisu § 2 rozporządzenia z 2014 r. – zgodnie z którym: "Osoba posiadająca skierowanie zgłasza się na badanie lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania na to badanie" – daje dostateczne podstawy do wniosku, iż do wszczęcia postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego, w rozumieniu § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r., dochodzi z chwilą zgłoszenia się przez zainteresowaną osobę na badanie lekarskie ze stosownym skierowaniem. Zarazem nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, gdy – ta jak w przedmiotowej sprawie – konieczność przeprowadzenia badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami jest wynikiem pojawienia się uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia danego kierowcy, to funkcję ww. skierowania pełni ostateczna decyzja administracyjna o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, wydawana przez właściwego starostę na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.; w skrócie: "u.k.p."). W kontrolowanej sprawie administracyjnej skierowanie R.D. na badanie lekarskie nastąpiło na podstawie decyzji Starosty J. z [...] lipca 2014 r. (znak: [...]) o skierowaniu na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2014 r. (k. 5 akt adm. I inst.), a więc po dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2014 r. (co nastąpiło 20 lipca 2014 r.) Jest więc poza sporem, że Skarżący zgłosił się ze skierowaniem na badanie lekarskie – w rozumieniu § 2 rozporządzenia z 2014 r. – już pod rządem tego rozporządzenia. Wówczas też doszło do wszczęcia "postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego", o którym mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, to właśnie przepisy tego rozporządzenia – a nie poprzedzającego je rozporządzenia z 2004 r. – powinny znaleźć (i faktycznie znalazły) zastosowanie w odniesieniu do badań lekarskich, którym poddany został Skarżący. Tym samym wydane w wyniku tych badań orzeczenia lekarskie prawidłowo odpowiadały wzorom zamieszczonym w załącznikach do rozporządzenia z 2014 r., które to wzory nie przewidują zawierania w takich orzeczeniach jakichkolwiek informacji o występującym u badanego schorzeniu, czy też jakiejkolwiek, choćby najkrótszej formy uzasadnienia – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Godzi się zauważyć, że taka regulacja jest niewątpliwie podyktowana względami ochrony danych o stanie zdrowia osób badanych – które to dane osobowe zaliczają się do kategorii tzw. danych wrażliwych, wymienionych w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922) – a więc w istocie została ona ustanowiona w interesie tych osób. W tym kontekście obszerne rozważania Skarżącego kasacyjnie, piętnujące brak w wydanych orzeczeniach lekarskich uzasadnienia, które zawierałoby wskazanie zdiagnozowanego schorzenia oraz roztrząsanie jego negatywnego wpływu na zdolność do kierowania pojazdami, jawią się nie tylko jako całkowicie chybione, ale wręcz niezrozumiałe. Tym bardziej, że z treści pism procesowych Skarżącego jasno wynika, iż doskonale orientuje się on, jakie to względy medyczne legły u podstaw wydania tych orzeczeń. W świetle dotychczasowych uwag za chybione należało uznać zarzuty naruszenia § 12 rozporządzenia z 2004 r. przez jego niezastosowanie oraz art. 79 u.k.p. w zw. z § 7 rozporządzenia z 2014 r. poprzez jego zastosowanie. Dodatkowo zarzut naruszenia "art. 79" u.k.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z tej przyczyny, że został wadliwe skonstruowany, jako że nie wskazano w nim, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną ww. artykułu w tym przypadku chodzi (przede wszystkim, o który ustęp – art. 79 ma ich dziesięć, a dwa z nich dodatkowo dzielą się jeszcze na punkty). Tymczasem, jak trafnie wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do artykułu, który – tak jak art. 79 u.k.p. – składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, itd.) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. (zob. wyrok NSA z 19.10.2016 r., II OSK 39/15; por. też wyroki NSA: z 30.11.2016 r., I FSK 599/15; z 09.11.2016 r., I GSK 968/16; z 18.10.2016 r., II OSK 3381/14; z 05.09.2017 r., II OSK 3067/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Na uwzględnienie nie zasługiwały również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego – art. 76 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. – które łącznie zmierzały do wykazania, że wydając kwestionowane decyzje, organy obu instancji nie były władne oprzeć się na treści ostatecznych orzeczeń lekarskich wydanych na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. i w trybie unormowanym rozporządzeniem z 2014 r., lecz że niezależnie od tego powinny prowadzić dalsze postępowanie wyjaśniające na okoliczność ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez Skarżącego kasacyjnie. A w szczególności, że powinny uwzględnić jego liczne wnioski dowodowe odnoszące się do przedkładanych zaświadczeń lekarskich oraz opisów i wyników badań lekarskich, a także o przesłuchanie świadków i powołanie biegłego neurologa – wszystkie na okoliczność braku podstaw do cofnięcia Skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi z uwagi na fakt niewystępowania u niego podejrzewanej padaczki. Z takim stanowiskiem autora skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić, gdyż nie znajduje ono oparcia w odnośnych przepisach prawa oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Godzi się zauważyć, że zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, które winno poprzedzać wydanie decyzji rozstrzygającej (verba legis: "załatwiającej") daną sprawę administracyjną, jest zdeterminowany przede wszystkim treścią unormowań stanowiących materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie taką podstawę stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., w myśl którego starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Należy podkreślić, że "orzeczenie lekarskie", o jakim mowa w cytowanym przepisie, to nie jakiekolwiek orzeczenie wystawione przez lekarza medycyny, lecz tylko orzeczenie wydane w następstwie badań lekarskich przeprowadzonych na podstawie art. 75 i nast. u.k.p., tj. orzeczenie wydane na warunkach, w trybie i przez lekarzy oraz jednostki określone w tych przepisach, oraz w wydanym na podstawie art. 81 u.k.p. rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. W konsekwencji także podważanie prawidłowości takich orzeczeń dopuszczalne jest jedynie na warunkach i w trybie określonych w ww. przepisach ustawowych i wykonawczych. Godzi się podkreślić, że w przepisach tych zagwarantowano swoiście dwuinstancyjną procedurę badań lekarskich – zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze u.k.p. osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. Wówczas do kopii orzeczenia lekarskiego przesyłanej, zgodnie z art. 79 ust. 8 pkt 1 u.k.p., jednostce wykonującej ponowne badanie, uprawniony lekarz załącza kopię dokumentacji związanej z przeprowadzonym badaniem (zob. art. 79 ust. 9 u.k.p.). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Ma ono walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. W świetle powyższych uwag należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że owa ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania i weryfikacji orzeczeń lekarskich ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem, związanego z takim dokumentem, domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do omawianego orzeczenia lekarskiego możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu ww. procedury przeprowadzania badań lekarskich. W konsekwencji organ winien uwzględnić późniejsze orzeczenie lekarskie, weryfikujące orzeczenie wcześniejsze – czy to na skutek wniosku o ponowne przeprowadzenie badania, czy też w wyniku badania przeprowadzonego w związku z nadejściem terminu następnego badania, wskazanego w poprzednim orzeczeniu – pod warunkiem wszakże, iż orzeczenie takie będzie wydane przez uprawniony podmiot, na warunkach i w trybie określonych w rozporządzeniu z 2014 r. Tym samym organ nie jest władny uwzględniać – jako przeciwdowodu, o jakim mowa w art. 76 § 3 k.p.a. – orzeczeń, zaświadczeń lub wyników badań lekarskich wykonanych przez inne podmioty lub w innym trybie. Takie dokumenty mogą być przedkładane i uwzględniane jedynie w ramach wyżej opisanej procedury diagnostyczno-orzeczniczej, unormowanej w rozporządzeniu z 2014 r., którą wieńczy wydanie ostatecznego orzeczenia lekarskiego i przesłanie jego kopii właściwemu staroście. Natomiast starosta – wszczynający na podstawie takiego orzeczenia lekarskiego postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami – nie jest już władny dokonywać, w toku prowadzonego postępowania, weryfikacji ww. orzeczenia w oparciu o inne środki dowodowe. Jak to już bowiem wyżej wskazano, w postępowaniu o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami prawodawca postawił określone wymagania orzeczeniu lekarskiemu jako dowodowi, na podstawie którego orzekają organy administracji – musi być ono wystawione przez uprawnionego lekarza (spełniającego wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p., wpisanego do ewidencji uprawnionych lekarzy prowadzonej przez marszałka województwa) i w trybie określonym w rozporządzeniu z 2014 r. Tym samym orzeczenia lekarskie wydane [...] grudnia 2014 r. przez Instytut Medycyny Wsi w L. nie mogły zostać skutecznie zakwestionowane poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez Skarżącego, ponieważ zaoferowane przezeń środki dowodowe tych wymagań nie spełniały. Należy podkreślić, że regulacja przewidziana w rozporządzeniu z 2014 r., dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposobu ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji – tak pod względem ich treści, jak i procedowania – w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, na co prawidłowo powołał się Sąd I instancji, jako na pogląd od lat ugruntowany w judykaturze, i to, dodajmy, zarówno na tle aktualnie obowiązującej regulacji z ustawy o kierujących pojazdami, jak i wcześniejszej, analogicznej regulacji zawartej uprzednio w ustawie Prawo o ruchu drogowym (por. m.in. wyroki NSA: z 23.03.2017 r., I OSK 2195/16; z 26.07.2016 r., I OSK 2646/14; z 05.07.2016 r., I OSK 2388/14; z 22.04.2015 r., I OSK 2065/13; z 10.10.2013 r., I OSK 952/12; z 11.01.2012 r., I OSK 103/11; z 08.02.2011 r., I OSK 547/10 – CBOSA). W nawiązaniu do treści analizowanych zarzutów proceduralnych należy zaznaczyć, że przedstawione wyżej związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, także dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu (nie mówiąc już o dowodach z przesłuchania świadków). Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak, jak to już wyżej wskazano, tego rodzaju dowód może pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia działających w określonym trybie, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 05.07.2016 r., I OSK 2388/14, CBOSA). Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, istniejące związanie organu administracji ostatecznym orzeczeniem lekarskim w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie narusza ani podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ani podstawowych praw obywatelskich. Godzi się bowiem zauważyć, że – po pierwsze – związanie organu administracji orzeczeniem innego organu władzy publicznej (czy to w znaczeniu ustrojowym, czy funkcjonalnym) nie jest w postępowaniu administracyjnym niczym nadzwyczajnym. Po drugie, sama procedura wydawania i weryfikacji orzeczeń lekarskich została ukształtowana według modelu dwuinstancyjnego (charakterystycznego także dla postępowania administracyjnego – zob. art. 15 k.p.a.), co oznacza, że w tym przypadku w pełni respektowane jest konstytucyjne prawo obywatela do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 zd. pierwsze Konstytucji RP). Przechodząc do analizy ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej (acz w petitum skargi ujętego na miejscu pierwszym) – naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. – należy stwierdzić, że także on okazał się niezasadny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że treść ww. przepisu nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją (zob. np. wyrok NSA z 23.03.2017 r., I OSK 2195/16, CBOSA). Skoro zatem w kontrolowanej sprawie zostały wydane – na skutek przeprowadzenia, zawnioskowanego przez Skarżącego, ponownego badania lekarskiego – ostateczne orzeczenia lekarskie z [...] grudnia 2014 r. (nr [...] i nr [...]) stwierdzające istnienie u Skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, których to orzeczeń treścią Starosta był związany, to był on także zobligowany orzec stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., tj. cofnąć Skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami wyszczególnionych kategorii. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.