I OSK 830/22

Dnia 25 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1117/20 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 września 2020 r. nr WSPN.IV.7581.61.2020.RS w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1117/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B.K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 września 2020 r. nr WSPN.IV.7581.61. 2020.RS w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia korzystania z nieruchomości (k. 46, 61-65v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł B.K., reprezentowany przez adw. P.B., zaskarżając wyrok II SA/Bd 1117/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo niepodjęcia przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie dokonania ustalenia wszelkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy i słusznego interesu skarżącego, którego prawo własności zostało istotnie ograniczone oraz dokonania błędnych ustaleń faktycznych, skutkujących przyznaniem skarżącemu zaniżonego odszkodowania, odnoszących się do: 2. błędnego ustalenia, że w dziale III księgi wieczystej skarżącego, oznaczonej nr ewidencyjnym [...] wpis o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie stanowi samodzielnej podstawy do uwzględniania go jako czynnika kształtującego przedmiotu wyceny z uwagi na jego skonsumowanie przez sam fakt realizacji inwestycji, podczas gdy różnica pomiędzy sytuacją, w której w księdze wieczystej opisany wyżej wpis się znajduje i takiej, w której "wpisu" [zapewne "wpis"] stanowi trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, powodujące zmniejszenie jej wartości (szkoda trwała) i jest to ograniczenie, o którym mowa w § 43 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia; 3. błędnego ustalenia, że powierzchnia podstawy słupa posadowionego się na działce nr [...] została zweryfikowana na podstawie bezpośrednich pomiarów wykonanych przez biegłego, podczas gdy pomiar podstawy słupa nie był przeprowadzany, co wprost wynika z treści protokołu z oględzin nieruchomości z 28 października 2019 r. oraz informacji wskazanej przez biegłego w operacie szacunkowym w pkt 5.2.2. gdzie wskazany został sposób obliczenia tej powierzchni wyłącznie na podstawie danych z zewnętrznej publikacji Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 2015 r., co skutkowało przyjęciem do obliczeń wartości 194,24 m2, zamiast powierzchni faktycznej 257,9 m2, co skutkowało zaniżeniem należnej części odszkodowania skarżącemu; 4. błędnego uznania, że organ administracyjny prawidłowo ustalił i wyjaśnił wątpliwości dotyczące ustalenia w operacie szacunkowym współczynnika SL na wartość 0, podczas gdy z treści pisma wyjaśniającego rzeczoznawcy wynika, że biegły ten odpowiadając na rzeczoną wątpliwość skarżącego omyłkowo podał wartość współczynnika SB zamiast SL, co miało wpływ na ustalenie rzeczywistej wysokości należnego skarżącemu odszkodowania; 5. błędnego ustalenia, że współczynnik obniżenia wartości nieruchomości SL w strefie oddziaływania urządzenia przesyłowego, a więc na powierzchni 24.576 m2 winien wynosić 0, bowiem w związku z prawnym posadowieniem urządzeń nie zmniejszyła się wartość nieruchomości, podczas gdy współczynnik ten powoduje ograniczenie korzystania z nieruchomości dla powierzchni pasa technologicznego i w dokumentacji planistycznej współczynnik ten winien być ustalony w wysokości 0,20 dla gruntów rolnych, co skutkowało przyznaniem zaniżonego odszkodowania skarżącemu. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy; zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 69-71 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym stanowi to następstwo przyczyn tkwiących w niej samej, łączących się ze sposobem, w jaki sformułowano zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do art. 176 ppsa strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania oraz zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Tymczasem zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie został postawiony dostatecznie starannie. Art. 77 kpa dzieli się na 4 paragrafy, o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego paragrafu art. 77 kpa się dopatruje. Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie nadawał się do rozpoznania. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienia Sądu Najwyższego z: 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39; 7.4.1997 r. III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; postanowienie NSA z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36; wyroki NSA z: 29.1.2008 r. I OSK 2034/06; z 10.5.2011 r. II OSK 2520/10; 28.4.2022 r. I OSK 2360/19; 28.4.2022 r. I OSK 2362/19). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały skonstruowane bardzo wąsko, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się nawet do głównego problemu poruszonego w jej uzasadnieniu, związanego z wysokością odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia korzystania z nieruchomości, stosownie do § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Pomijają one przecież całkowicie przepisy prawa materialnego, w tym przywołany § 43 ust. 3 rozporządzenia, choć odgrywa on w rozpatrywanym zakresie rolę kluczową. Autor skargi kasacyjnej poprzestał zaś na zarzutach procesowych Skarżący kasacyjnie stawia wyłącznie zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Zagadnienie prawa do odszkodowania oraz wysokości odszkodowania wymagało postawienia zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego wzorca kontroli z pierwszej podstawy kasacyjnej. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego (np. wyroki NSA z: 13.2.2009 r. I OSK 414/08; 29.4.2014 r. II OSK 2887/12; 10.12.2014 r. II OSK 981/13; 24.6.2022 r. III OSK 5231/21). Pogląd ten dotyczy także sytuacji odwrotnej. Zarzuty kasacyjne, z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie właściwie ustalono stan faktyczny w sprawie, rozpatrzono cały materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy oraz szczegółowo wyjaśniono motywy, jakimi kierowały się organy wydając decyzję. Rozstrzygnięcia organów administracji zostały należycie uzasadnione, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w kontrolowanej sprawie spór koncentruje się na zakwestionowaniu przez skarżącego wysokości przyznanego odszkodowania, której zaniżenie wynikać ma z wyszczególnionych wad opinii powołanego rzeczoznawcy majątkowego (operatu szacunkowego z 26 listopada 2019 r.). Wadami tymi mają być: nieuwzględnienie w operacie wpisu w księdze wieczystej o ograniczeniu rozporządzenia nieruchomością nr [...], błędne ustalenia powierzchni podstawy posadowionego słupa oraz nieprawidłowe określenie wartości współczynników SL i SB we wzorze na współczynnik zmniejszenia wartości Sz, zastosowany potem do określenia zmniejszenia wartości nieruchomości. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi mimo "niepodjęcia przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie dokonania ustalenia wszelkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy i słusznego interesu skarżącego, którego prawo własności zostało istotnie ograniczone oraz dokonania błędnych ustaleń faktycznych, skutkujących przyznaniem skarżącemu zaniżonego odszkodowania". Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenia dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 85, nb 8; s. 542-543, nb 1, 2). Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną decyzją: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa); art. 75 § 1 kpa wskazującego na możliwość wykorzystania wszelkich źródeł prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie a nie będących sprzecznymi z prawem (B. Adamiak - op. cit., s. 512-524); obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa); zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Wojewoda nie miał obowiązku zbierania z urzędu dalszych dowodów, skoro zebrany w sprawie materiał okazał się dostateczny do jej rozstrzygnięcia (odpowiednio - wyrok SN z 8.7.1980 r. I CR 75/80, OSNC 1981/2-3/36, akceptowany przez K. Piaseckiego w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 411, uw. 1). W takiej sytuacji zarzuty podnoszące naruszenie przepisów kpa w postępowaniu wyjaśniającym nie mogą odnieść pożądanego skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 7 kpa stanowi: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Zarzut naruszenia art. 7 czy art. 77 kpa byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa nie może zatem zostać uznany za zasadny. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że nie jest zasadnym wywodzenie wadliwości sporządzonego operatu z tego, iż w opisanym stanie prawnym nieruchomości nie uwzględniono wpisu w Dziale III właściwej KW o ograniczeniu rozporządzenia nieruchomością na rzecz [...] S.A. jako wpisu wpływającego na wartość przedmiotu wyceny. W operacie wycena została wykonana według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności nieruchomości (29 czerwca 2017 r.) oraz stanu na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji o ograniczeniu prawa własności (10 czerwca 2019 r.). Te dwie daty stanowią ramy czasowe badania zaistniałych szkód czy też trwałych ograniczeń skutkujących zmniejszeniem wartości nieruchomości. Sytuacja wieczystoksięgowa przedmiotowej nieruchomości istniejąca na dzień wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności kształtowała się tak, jak zostało to przedstawione w operacie (pkt 5.1) i jest to w sprawie bezsporne. Z kolei w procesie wyceny, odnosząc się do wytycznej z § 43 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, w operacie uwzględniono, że w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości na powierzchni 194,24 m². Zostało to wzięte pod uwagę w wycenie szkód (pkt 9.2.4. operatu). Przedmiotowy wpis w KW, wprowadzony po dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, odpowiada zaistniałemu na nieruchomości ograniczeniu wynikającemu z decyzji z 29 czerwca 2019 r. Nie stanowi on samodzielnej podstawy do uwzględnienia go jako czynnika kształtującego wartość przedmiotu wyceny z uwagi na jego skonsumowanie przez sam fakt realizacji inwestycji i uzyskania przez inwestora uprawnień, o których mowa w pkt 2 ppkt 2 decyzji z 29 czerwca 2017 r. (uprawnienie do wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej). Słusznie Sąd I instancji odniósł się do omyłkowego podania wartości SB zamiast SL we wzorze na współczynnik obniżenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji i posadowienia urządzenia (Sz). Jak wynika z operatu, do wzoru Sz=SL+(1-SL)xSB podstawiono wartości 0 (SL) i 0,2 (SB), co rachunkowo prawidłowo prowadzi do ustalenia współczynnika Sz=0,2, dalej użytego w równaniu określającego wartość szkody oraz zmniejszenie wartości nieruchomości. W odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego uwagi rzeczoznawca potwierdził, że wartość współczynnika SB winna wynosić 0,2, co kształtuje wycenę na takim poziomie, jak wskazano w operacie. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów błędnego ustalenia wartości współczynnika SL, jak i błędnego określenia powierzchni podstawy słupa kratowego jako 194,24 m² stwierdza, że odnoszą się one bezpośrednio do przyjętej przez skarżącego techniki wykonania szacunku i nie podlegają kontroli sądu w niniejszej sprawie. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników do określenia zmniejszenia wartości spowodowanego szkodą mogłoby nastąpić poprzez przedstawienie specjalistycznego kontroperatu lub w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W kontekście ww. zarzutów operat wypowiada się jasno, skąd współczynnik SL przyjęto na poziomie 0 (pkt 9.2.6 operatu), a nadto dlaczego powierzchnię trwałego wyłączenia z użytkowania ustalono na 194,24 m² (pkt 5.2.2 operatu). Niezasadny jest zarzut wadliwości ustalenia powierzchni słupa, bowiem jak wynika z treści operatu, rzeczoznawca przed jego sporządzeniem dokonał oględzin przedmiotu wyceny w dniu 28 października 2019 r. (pkt 3.4.9). Nie wynika z treści operatu aby rzeczoznawca ustalił powierzchnię faktycznego zajęcia pod słup w inny sposób niż pomiar na gruncie, w szczególności jak zarzucono w skardze: "na podstawie danych z literatury". Skarżący pomija okoliczność, że brak jest jakichkolwiek podstaw aby tę wartość przyjmować zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, tj. na podstawie danych z dokumentacji projektowej. Skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnego dowodu, który potwierdzałby, że faktycznie po zakończeniu robót budowlanych powierzchnia podstawy słupa zajmująca trwale jego nieruchomość była inna, niż określona przez biegłego, w tym aby wynosiła 257,9 m2. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje słuszność wywodowi Sądu I instancji, że powoływanie się na operat sporządzony na inną okoliczność (operat z 16 stycznia 2017 r. dotyczący określenia wartości szkody lokalizacyjnej oraz składników wynagrodzenia za służebność przesyłu wykonany na zlecenie wykonawcy robót) nie mogło mieć wpływu na ocenę ustaleń dokonanych w sprawie kontrolowanej, albowiem nie stanowił on dowodu w tej sprawie, wykonany został zresztą przed realizacją inwestycji. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Brak zarzutów materialnoprawnych przesądza o bezzasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, skoro pełnomocnik nie zwalczył poglądu Sądu I instancji, że zachodziły podstawy do oddalenia skargi. Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.