II GSK 1319/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2095/14 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2095/14, w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 czerwca 2014 r. nr 183/2014 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 - uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: J. D. skierował do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej płatności podstawowej, płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca), płatności do krów i owiec oraz płatności cukrowej na rok 2010. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z 28 stycznia 2011 r. przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010 oraz płatność cukrową w kwocie 7 976,39 zł. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) postanowieniem z 28 marca 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z 28 stycznia 2011 r. a następnie decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r. stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu Dyrektor Oddziału ARiMR podał, że skarżący w dniu 27 lutego 2008 r., na mocy umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego, przejął gospodarstwo rolne od ojca K. D. w związku ze spełnieniem przez niego warunków niezbędnych do uzyskania renty strukturalnej. K. D. w dniu 3 kwietnia 2006 r. zawarł z K. S.A. umowę kontraktacji na dostawę buraków cukrowych na ilość 59.965 ton, natomiast jak wynika z decyzji Kierownika Biura z 28 stycznia 2011 r. przyznał on wnioskodawcy płatność cukrową do 158,199 ton buraków cukrowych. J. D. złożył odwołanie. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z 16 czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, w którym można stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przytaczając treść wspomnianego przepisu podkreślił, że jedną z przyczyn nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie płatności na rok 2010 zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), w brzmieniu obowiązującym w 2010 r. a konkretnie art. 7 ust. 1, ust. 1a, art. 24 ust. 1, ust. 2 i art. 24 ust.1a pkt 3 ustawy o płatnościach. Prezes ARiMR zauważył, że płatność cukrowa nie jest płatnością powiązaną z produkcją. W przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, płatność cukrowa przysługuje przejmującemu gospodarstwo rolne w sytuacji, gdy umowa dostawy buraków cukrowych została zawarta z przekazującym gospodarstwo rolne, a przekazanie nastąpiło w związku z rentą strukturalną, emeryturą lub rentą rolniczą z ubezpieczenia społecznego rolników, jeżeli rolnik wnioskujący o płatność cukrową mógłby dziedziczyć przekazane gospodarstwo rolne z ustawy. Następnie Prezes ARiMR stwierdził, że umowa kontraktacji na dostawę buraków cukrowych z 3 kwietnia 2006 r., zawarta przez K. D. z K.S.A. w T. dotyczyła dostawy 59.965 ton, co daje 8,395 ton cukru kwotowego. Z treści aktu notarialnego nr .... wynika, że J.D. otrzymał od rodziców darowiznę w postaci zabudowanego gospodarstwa rolnego położonego we wsi K. oraz wszelkie prawa i roszczenia do uprawy i dostawy buraków cukrowych w K.S.A. w T.Oddział Cukrownia W.. Kierownik Biura ARiMR przyznając wnioskodawcy płatności w ramach systemu płatności bezpośrednich na rok 2010 oraz płatności cukrowej, w odniesieniu do płatności cukrowej przyznał ją w kwocie 7 976,39 zł do ilości 158,199 ton buraków, w sytuacji gdy umowa kontraktacji dotyczy 59,965 ton. Powyższe stanowi rażące naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach, z którego wynika, że podstawę ustalania wysokości płatności cukrowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn ilości buraków cukrowych objętych umową dostawy, o której mowa w ust. 1 i 1a tego przepisu, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego i stawki tej płatności za 1 tonę buraków cukrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę J. D. na decyzję Prezesa ARiMR. Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie prawa do jakiego niewątpliwie doszło przy wydaniu decyzji Kierownika Biura ARiMR nie ma charakteru rażącego. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego skarżący był następcą prawnym rolnika, który przekazał mu gospodarstwo rolne w warunkach o jakich mowa w art. 24 ust. 1a pkt 3 ustawy o płatnościach i dysponował prawami wynikającymi z umowy dostawy buraków cukrowych zawartej 3 kwietnia 2006 r. Z ustaleń, jakie poczyniono w sprawie dla potrzeb przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich i płatności cukrowej decyzją Kierownika Biura ARiMR z 28 stycznia 2011 r. wynika, że organ miał na względzie zawarcie umowy dostawy buraków cukrowych (złożonej w poprzednich latach) oraz stawkę płatności za tonę buraków cukrowych w 2010 r. wynikającą z przepisów rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie stawki płatności cukrowej za 2010 r. (Dz. U. Nr 2013, poz. 1404, dalej: rozporządzenie z dnia 5 listopada 2010r .), z tym tylko, że ilość buraków, objętych umową dostawy określił na 158,199 ton zamiast na ilość faktycznie z niej wynikającą tj. 59,965 ton – co spowodowało zawyżenie przysługującej z tego tytułu płatności. Oceniając tę kwestię w świetle ustalonych faktów Sąd stanął na stanowisku, że art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach – przy uwzględnieniu treści art. 24 ust.1 i ust.1a pkt 3 ustawy o płatnościach – został zastosowany w istocie zgodnie z jego treścią z tym, że dla wypełnienia zawartej w nim normy zastosowano błędnie przyjęty element stanu faktycznego, który nie został osadzony w zgromadzonym i znanym organowi stanie faktycznym, w związku z czym doszło do błędu będącego wynikiem wyliczenia matematycznego. Takie naruszenie treści art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach nie miało charakteru rażącego. W przedstawionym stanie sprawy nie zachodzi sytuacja, w której funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności, byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy płatnościach, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatność cukrową do ilości większej niż ilość wynikająca z umowy dostawy buraków cukrowych z 3 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes ARiMR podniósł, że oczywistość naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach jest bezsporna. Stwierdzone naruszenie ma większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji Kierownika Biura ARiMR z 28 stycznia 2011 r. J. D. uzyskał bowiem płatność cukrową za rok 2010, do ilości 158,199 ton buraków, do której nie był uprawniony. Pozostawienie decyzji z 28 stycznia 2011 r. w obrocie prawnym uniemożliwia odzyskanie kwot płatności cukrowej nadmiernie pobranych przez rolnika za rok 2010. Płatność cukrowa jest płatnością ustaloną w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, może być przyznana producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i na niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności cukrowej. Uznaniowość prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania rolników spełniających takie same warunki, co stałoby nie tylko w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, ale również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, zasadą konkurencyjności. Zdaniem Prezesa ARiMR, przyznanie skarżącemu przez Kierownika Biura ARiMR płatności cukrowej na rok 2010, do ilości większej, niż ilość wynikająca z umowy dostawy buraków cukrowych z 3 kwietnia 2006 r., stanowiło rażące naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach. W konsekwencji decyzja Kierownika Biura ARiMR z 28 stycznia 2011 r. była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego Dyrektor Oddziału ARiMR zasadnie stwierdził jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przed dokonaniem oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej - z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11). Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego odrębnie stanowi o "naruszeniu prawa", oddzielnie zaś o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W związku z tym należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnię "rażącego naruszeni prawa". Dodać należy, że rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Jednakże istotna jest gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (np. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13; z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12). Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż ich treść oraz argumentacja wskazują na niezrozumienie przez skarżący kasacyjnie organ istoty postępowania prowadzonego przez organy i mającego na celu ustalenie, czy wydana w tzw. trybie zwykłym decyzja rażąco narusza prawo. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności, której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją, organ dopuścił się uchybień, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. Ze stanowiska przyjętego przez Prezesa ARiMR wynika, że zarzut rażącego naruszenia prawa art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach dotyczy wadliwego określenia ilości buraków objętych umową dostawy na 158,199 ton, podczas gdy faktycznie umowa objęto 59,965 ton, co spowodowało zawyżenie płatności cukrowej za rok 2010. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca zmodyfikował wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania z urzędu i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11). Innymi słowy, w omawianym zakresie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10). Zasady obliczania płatności cukrowej określono w art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym wysokość płatności cukrowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn ilości buraków cukrowych objętych umową dostawy, o której mowa w ust. 1 i 1a, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. L 299 z 16.11.2007, str. 1) i stawki tej płatności na 1 tonę buraków cukrowych, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Przyznając skarżącemu płatność cukrową w wysokości ustalonej w decyzji z 28 stycznia 2011 r. organ uwzględnił zawarcie umowy dostawy buraków cukrowych oraz stawkę za tonę buraków cukrowych w 2010 r. wynikającą z przepisów rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r. Dokonał jednak obliczenia poprzez błędne przyjęcie ilości buraków w liczbie większej, niż wynikało to z umowy dostawy. Spowodowało to zawyżenie przysługującej skarżącemu płatności. Ustalenie takich rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, natomiast nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 280/13). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzenia w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ – po tym jak decyzja stanie się ostateczna – dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości, czy błędy w swoich własnych obliczeniach. Podobny pogląd przyjmowany jest jednolicie przez Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach w sprawach, w których organ właśnie poprzez stwierdzenie nieważności decyzji dążył do skorygowania swoich własnych ustaleń faktycznych (np. wyroki NSA: z 29 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1973/14, z 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2070/14, z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13, z 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12; z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1211/12; z dnia 13 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12; z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 701/13). Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.