II GSK 775/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Cieszyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1044/20 w sprawie ze skargi Gminy Cieszyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.510.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia zarządzenia w przedmiocie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1044/20 oddalił skargę Gminy Cieszyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.510.2020 w przedmiocie zatwierdzenia zarządzenia Burmistrza Miasta w sprawie poboru opłat za parkowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zarządzeniem nr 0050.133.2020 z dnia 16 marca 2020 r. Burmistrz Miasta Cieszyna, działając na podstawie art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 21b ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1398 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), odstąpił czasowo od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi, określonych w uchwale Nr XLIV/459/18 Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia stawek opłat postojowych, w okresie od dnia 16 marca do dnia 25 marca 2020 r. Nadto, organ wykonawczy zarządził o wejściu w życie zarządzenia z dniem podjęcia. Kolejnym zarządzeniem nr 0050.150.2020 z dnia 23 marca 2020 r. Burmistrz odstąpił od poboru opłat za parkowanie w okresie od dnia 26 marca do dnia 16 kwietnia 2020 r. Wreszcie, zarządzeniem nr 0050.176.2020 Burmistrz odstąpił czasowo od poboru opłat za parkowanie w okresie od dnia 17 kwietnia do dnia 30 kwietnia 2020 r. Następnie Rada Miejska Cieszyna uchwałą z dnia 22 kwietnia 2020 r. nr XVII/185/20 na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatwierdziła powyższe zarządzenia. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 maja 2020 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości jako sprzecznej z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru, zatwierdzone zarządzenia pozbawione były podstaw prawnych. Sporna problematyka co do zasady uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712). Skoro zaś zgodnie z art. 4 tej ustawy, uprawnienie do ustalania cen i opłat zostało uregulowane, to tym samym kwestii tej nie można regulować w drodze przepisów porządkowych w oparciu o art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu, nie leży też w kompetencjach organu wykonawczego decydowanie o czasowym niewykonywaniu aktu prawa miejscowego. Fakt, że kwestia ta nie została uregulowana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie upoważnia też do twierdzenia, że zarządzenie zostało wydane w zakresie nieuregulowanym. Nadto, przepisy porządkowe organ wykonawczy wydaje w przypadkach niecierpiących zwłoki. Chodzi zatem o przypadki realnego i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Tymczasem z treści uchwały nie wynika, aby zachodziła przesłanka upoważniająca Burmistrza do interwencji prawotwórczej zamiast organu stanowiącego. Wydanie przedmiotowego przepisu porządkowego nie było zatem niezbędne w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Cieszyn podniosła, że kwestia odstąpienia od poboru opłat może być uregulowana w przepisach porządkowych z uwagi na lukę prawną, zaś wydanie zarządzeń było uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli, która nie mogła być realizowana poprzez zastosowanie obowiązujących regulacji. Zachodziła bowiem konieczność podjęcia pilnych działań, gdyż urządzenia do poboru opłat i pieniądze stają się nośnikami wirusa SARS-CoV-2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że ustawa o samorządzie gminnym upoważnia organ wykonawczy do stanowienia przepisów porządkowych jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowej lub innych przepisów powszechnie obowiązujących, a jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego i chodzi o przypadek niecierpiący zwłoki. W ocenie Sądu I instancji, nawet przy przyjęciu, że chodzi o przypadek luki prawnej, organ gminy nie wykazał, aby stanowienie przepisów porządkowych było niezbędne dla ochrony wartości, wymienionych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy. Zatem w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, aby zachodził przypadek bezpośredniości zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, jako podstawa stanowienia przepisów porządkowych. Gmina Cieszyn zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 28 maja 2020 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) poprzez błędne ustalenie, że korzystanie z urządzeń parkingowych oraz poruszanie się publicznymi środkami transportu w okresie wprowadzonego na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie epidemii nie zagraża w sposób bezpośredni zdrowiu obywateli oraz że nie zaistniał przypadek niecierpiący zwłoki wymagający wprowadzenia przepisów porządkowych; 2. przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną wykładnię, że przesłanką wprowadzenia przepisów porządkowych jest bezpośredniość zagrożenia dla zdrowia lub życia oraz że zagrożenie to musi mieć charakter lokalny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że wyłączenie z użytkowania dotykowych urządzeń parkingowych oraz ograniczenie obiegu wrzucanych do nich pieniędzy, będących przekaźnikami wirusów, miało ograniczyć transmisję wirusa. W ocenie skarżącej, w istniejącym stanie faktycznym istniało zatem realne zagrożenie dla zdrowia obywateli, które należało chronić poprzez odstąpienie na pewien czas od poboru opłat parkingowych. Dodatkowo zaistniał przypadek niecierpiący zwłoki, upoważniający Burmistrza Miasta Cieszyna do interwencji prawodawczej zamiast organu stanowiącego. Niepodjęcie bezzwłocznych działań zwiększało bowiem możliwość transmisji wirusa, narażając zdrowie i życie większej liczby obywateli. Niezwłoczne wydanie przepisów porządkowych przez radę gminy byłoby zaś niemożliwe do zrealizowania ze względu na regulacje prawne dotyczące zwoływania sesji rady oraz ograniczenia epidemiologiczne. W ocenie skarżącej, na terenie Miasta Cieszyna nie musiała przy tym wystąpić nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju, by móc wprowadzić przepisy porządkowe w zakresie odstąpienia od poboru opłat parkingowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi. Wprowadzenie takich norm na poziome ustawowym byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż kwestia poboru opłat parkingowych należy do sfery przepisów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, którym stwierdzono nieważność uchwały z dnia 22 kwietnia 2020 r. zatwierdzającej zarządzenia Burmistrza Miasta Cieszyna w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi, stwierdził, że kontrolowany akt nadzoru nie jest niezgodny z prawem, a w konsekwencji, że skarga Gminy Cieszyn wniesiona na ten akt podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, najogólniej rzecz ujmując wynika, że organ nadzoru w pełni zasadnie stwierdził nieważność przywołanej uchwały, albowiem nie zaktualizowały się określone przepisem art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przesłanki wydania zatwierdzonych tą uchwałą zarządzeń Burmistrza i ustanowienia nimi przepisów porządkowych. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest niezgodne z prawem. Ocenę stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu, który oparty został na podstawie pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – a mianowicie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 11 k.p.a. (pkt 1 petitum wniesionego środka zaskarżenia) – poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o skuteczności zarzutu opartego na wymienionej podstawie prawnej nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co oznacza, że strona skarżąca jest zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na wniosek, że omawiany zarzut, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą przede wszystkim z tego powodu, że nie został on uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2575/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika bowiem na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów prawa w relacji do określonych nimi i adresowanych do organu nadzoru wzorów zachowania, które z kolei, jako wzorce kontroli legalności działalności administracji publicznej miałyby być naruszone przez Sąd I instancji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. W tym też kontekście trzeba podnieść, że za uzasadnione należałoby również uznać oczekiwanie odnośnie do wyjaśnienia, dlaczego – zdaniem strony skarżącej – to właśnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 11 k.p.a. miałyby stanowić adekwatne wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, skoro Sąd I instancji orzekał w sprawie ze skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., a więc na akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), co powoduje, że zarzut naruszenia przez ten Sąd wzorca działania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w relacji do wzorca działania określonego w art. 148 p.p.s.a., nie może być uznany za przydatny dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych uwag podnieść również, że jeżeli z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, to za nie mniej uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby wykazania, że – w relacji do przyjmowanego w doktrynie prawa rozumienia "odpowiedniego stosowania" – również przepisy z art. 7 i art. 11 k.p.a. wprost lub z modyfikacjami miałyby mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, stanowiąc jednocześnie adekwatne wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nadzoru. Tak się jednak nie stało. W związku z powyższym, a więc wobec wskazanych deficytów omawianego zarzutu kasacyjnego, a także wobec tego, że konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - o której mowa była na wstępie - jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13) należało stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również usprawiedliwiony, oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ocena zasadności tego zarzutu wymaga przypomnienia, że jak wynika z art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że na jej gruncie ustawodawca określił trzy przesłanki stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy, a mianowicie, po pierwsze, odnoszącą się do stanu prawnego przesłankę "braku uregulowań w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących w danym zakresie", po drugie, odnoszącą się do stanu faktycznego przesłankę "niezbędności ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego", zaś po trzecie, również uzasadnianą względami natury faktycznej przesłankę "niecierpiącego zwłoki ustanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy". Co więcej, z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanych przepisów prawa operuje ustawodawca wynika, że wymienione przesłanki mają charakter kumulatywny, a więc innymi słowy, że tylko ich łączne ziszczenie się aktualizuje możliwość zrealizowania przez organ wykonawczy gminy kompetencji, o której w nich mowa, a mianowicie kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowała się żadna spośród przywołanych przesłanek, co prowadziło w konsekwencji do stwierdzenia, że kontrolowany akt nadzoru podjęty został bez naruszenia prawa. Zasadności tego wniosku w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa ten element argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia, na gruncie którego WSA w relacji do jedynie hipotetycznej możliwości przyznania racji stronie skarżącej odnośnie do zaktualizowania się przesłanki odnoszącej się do stanu prawnego (s. 3), stanowczo jednak stwierdził, że wobec równoczesnego braku zaktualizowania się pozostałych przesłanek (zob. s. 3 i 4 – niezbędność oraz przypadek niecierpiący zwłoki) i tak nie można było mówić o braku zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uwzględniając powyższe, zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym mającej – zdaniem strony skarżącej – polegać na niezasadnym przyjęciu, że przesłanką wprowadzenia przepisów porządkowych jest bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, nie jest usprawiedliwiony przede wszystkim z tego powodu, że niezależnie już nawet od tego – o czym mowa jeszcze dalej – czy zagrożenie dóbr prawnych, o których w nim mowa ma charakter bezpośredni, czy też pośredni, istota rzeczy, gdy chodzi o zaktualizowanie się ustanowionej tym przepisem prawa przesłanki odnoszącej się do stanu faktycznego, dotyczy – co trzeba podkreślić – niezbędności podjęcia interwencji prawodawczej w formie przepisów porządkowych przez uprawniony do tego organ, a mianowicie, tak jak w rozpatrywanej sprawie, przez organ wykonawczy gminy w formie zarządzenia. Jeżeli kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych – które co do zasady należy do rady gminy (art. 40 ust. 3 przywołanej ustawy) – została przyznana organowi wykonawczemu gminy wyłącznie w "przypadku niecierpiącym zwłoki" – jak jasno i wyraźnie stanowi o tym z kolei przepis art. 41 ust. 2 ustawy – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że z całą pewnością przypadkiem takim jest i może być tylko stan bezpośredniego zagrożenia dóbr, o których mowa w ust. 3 art. 40 tej ustawy, a więc między innymi stan bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia obywateli. To bowiem tylko w związku z zaistnieniem bezpośredniego zagrożenia tych dóbr oraz potrzebą podjęcia niecierpiącej zwłoki (niezwłocznej) interwencji prawodawczej, właśnie organ wykonawczy gminy, jako organ monokratyczny, którego pragmatyka działania – gdy chodzi o jego efektywność i szybkość – jest zdecydowanie inna, niż w przypadku organu kolegialnego, został wyposażony w kompetencję do stanowienia przepisów porządkowych po to, aby przeciwdziałać temu bezpośredniemu zagrożeniu poprzez szybkie ustanowienie niezbędnej (koniecznej) regulacji. Innymi słowy, z okoliczności, że realizacja omawianych kompetencji organu wykonawczego gminy może nastąpić tylko i wyłącznie w "przypadku niecierpiącym zwłoki" wynika, że zagrożenie prawnie chronionych dóbr, o których mowa w ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnymi, musi mieć charakter bezpośredni. Inny charakter tego zagrożenia nie stanowi bowiem – bo siłą rzeczy nie może – "przypadku niecierpiącego zwłoki", a mianowicie przypadku, który mógłby uzasadniać podjęcie niezbędnej interwencji prawodawczej. Rekonstrukcja normatywnej treści art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie odnoszącym się do ustanowionej nim przesłanki faktycznej, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może więc pomijać, ani systemowego – gdy chodzi o organy gminy uprawnione do stanowienia przepisów porządkowych – ani też funkcjonalnego – gdy chodzi o cel stanowienia przepisów porządkowych oraz ich niezbędność – kontekstu jego obowiązywania. Co więcej, wobec tego, że przepisy porządkowe mają charakter samoistny, a ich tworzenie zostało zastrzeżone dla sytuacji szczególnego rodzaju, w korespondencji do przedstawionych argumentów oraz zwłaszcza wniosków formułowanych na gruncie konsekwencji wynikających z art. 41 ust. 2 przywołanej ustawy, nie można również pomijać potrzeby ścisłej wykładni wymienionych przepisów kompetencyjnych, a w tym kontekście tego, że – w relacji do zasady zakazu domniemywania kompetencji – przeciwnego podejścia nie może uzasadniać okoliczność operowania na ich gruncie przez ustawodawcę pojęciami oraz zwrotami nieostrymi i niedookreślonymi. Jeżeli więc, o czym mowa była już wcześniej, istota rzeczy odnosi się do "niezbędności" podjęcia interwencji prawodawczej dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, to tworzenie przepisów porządkowych w warunkach określonych art. 41 ust. 2 przywołanej ustawy może być motywowane tylko bezpośrednim zagrożeniem tych dóbr, a więc stanem, który w przypadku niecierpiącym zwłoki tworzy podstawę uzasadniającą (i legitymizującą zarazem) stanowienie tych przepisów w celu ochrony tychże dóbr przed doznaniem przez nie uszczerbku, o ile rzecz jasna zaktualizuje się równocześnie – a jest to także element kontekstu wykładni art. 40 ust. 3 – przesłanka odnosząca się do stanu prawnego, o której mowa była na wstępie. Z przedstawionych powodów – zwłaszcza, że należało podzielić ocenę Sądu I instancji odnośnie do braku wykazania przez stronę skarżącą ziszczenia się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stanowienia przepisów porządkowych, a także odnośnie do stopnia oraz charakteru zagrożenia życia i zdrowia obywateli, a nie podważa jej argumentacja prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z której nie wynika również, aby kwestią sporną w sprawie była ocena odnośnie do braku zaktualizowania się prawnej przesłanki tworzenia przepisów porządkowych – omawiany zarzut należało więc uznać za nieusprawiedliwiony. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.