II GSK 943/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Mogilany od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 862/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 29 listopada 2018 r. nr III/15/2018 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 862/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Mogilany z 29 listopada 2018 r., nr III/15/2018 w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Rada Gminy Mogilany, działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2137) dalej w skrócie u.w.t.p.a. w związku z. art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994) dalej jako u.s.g. podjęła 29 listopada 2018 r. uchwałę nr III/15/2018 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy Mogilany miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 z zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) dalej jako r.z.t.p. polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały zasad usytuowania na terenie Gminy Mogilany miejsc sprzedaży podawania napojów alkoholowych o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją ww. zapisów rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, bowiem brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) dalej jako p.p.s.a. w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a., m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Mogilany działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wskazanym wyżej wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 862/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie WSA skarga była zasadna, ponieważ brak uzasadnienia projektu uchwały aktu prawa miejscowego - przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dyskusji nad jej zapisami - stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. który wskazuje, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. WSA zwrócił uwagę na cel ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. WSA podkreślił, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną i kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. W ocenie WSA, rozpoznawana sprawa wymagała, aby zaskarżona uchwała zawierała uzasadnienie pozwalające na ustalenie, czym kierowała się rada gminy przy jej podjęciu. W przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu na jakąkolwiek dyskusję merytoryczną radnych co do zapisów projektowanej uchwały. Z treści protokołu z posiedzenia III Sesji Rady Gminy Mogilany (nr 3/2018 z 29 listopada 2018 r.) dot. też m.in. ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - wynika – jak stwierdził Przewodniczący Rady Gminy – że "wszystkie omawiane projekty uchwał zostały szczegółowo omówione na wspólnym posiedzeniu wszystkich Komisji Rady Gminy Mogilany i zostały pozytywnie zaopiniowane". W aktach brak jest protokołów z posiedzeń tych komisji. Tylko Rada Sołecka w Lusinie pozytywnie zaopiniowała ww. projekt uchwały Rady Gminy Mogilany, natomiast Rada Sołecka wsi Buków negatywnie zaopiniowała ww. projekt uchwały uzasadniając to brakiem szczegółowych danych (vide: Protokół z posiedzenia Rady Sołeckiej wsi Buków z 6 lipca 2018 r.). Z uwagi na powyższe, nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Mogilany, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, 1. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 12 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 4 u.w.t.p.a. w zw. z art. 40 zw. i art. 91 u.s.g. , w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p. polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustalenie w § 1 i § 2 w/w uchwały zasad usytuowania na terenie Gminy Mogilany miejsc sprzedaży, podawania napojów alkoholowych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.w.t. nastąpiło w sposób: - arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., a w konsekwencji - z rażącym naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak w/w uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów w/w ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Mogilany działań zmierzających do ograniczenia spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu w/w uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 i ust. 7 u.w.t.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i stwierdzenie jej nieważności; w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarga powinna zostać oddalona a nie uwzględniona. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). W pierwszej kolejności należy się więc odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako podstawę kontroli art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 7 u.w.t.p.a. Zgodnie z powołanym art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Z kolei ust. 7 stanowi, że maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona uchwała dotyczy zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Stąd wskazany w petitum skargi kasacyjnej art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. nie ma do niej zastosowania. Obowiązek ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wynika z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., a który nie został w ogóle wskazany w petitum skargo kasacyjnej. Zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym do ustawy - o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w której zawarte zostało upoważnienie do podejmowania tego rodzaju uchwał przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (gminy). W związku z tym, wprawdzie samorządowi terytorialnemu istotnie została przyznana znaczna samodzielność w stanowieniu prawa miejscowego, ale nie oznaczało to, że wola mieszkańców danej jednostki samorządowej mogła być wyłącznym źródłem władzy na określonym obszarze. Zgodnie bowiem z treścią art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W rezultacie należało więc przyjąć, że samorząd terytorialny, w tym przypadku Rady Gminy Mogilany, ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, była zobowiązana działać w ramach powszechnie obowiązującego prawa, czyli innymi słowy, była zobowiązana do podejmowania uchwały w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zgodnie z przesłankami przewidzianymi w art. 12 u.w.t.p.a. oraz zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, które umożliwiłyby kontrolę uchwały o charakterze uznaniowym. Ponadto zgodnie z procedurą określoną w art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. również istotne było zasięgnięcie opinii jednostki pomocniczej gminy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok NSA z 2 sierpnia 2023 r. III OSK 2154/22, LEX nr 3613093, wyrok NSA z 9.04.2025 r., I OSK 2548/24, LEX nr 3861066). Aby takiej oceny, co do istotności naruszenia prawa, można było dokonać, zarzut skargi kasacyjnej, oprócz powołanego w skardze kasacyjnej art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., powinien wskazywać także normę prawną, której - zdaniem skarżącej kasacyjnie - uchybił organ nadzoru stosując sankcję z art. 91 ust. 1 u.s.g. Brak takiej normy w zarzucie odnoszącym się do art. 91 ust. 1 u.s.g. powoduje, że nie ma przedmiotu odniesienia do oceny istotności naruszenia prawa, co sprawia, że nie ma możliwości odniesienia się do takiego zarzutu. W niniejszej sprawie zarzut został tylko częściowo formalnie prawidłowo sformułowany, gdyż odnosi się do art. 12 ust. 1 (który dotyczy innego typu uchwał) i ust. 7 u.w.t.p.a. Tym niemniej ani z petitum skargi kasacyjnej, ani z jej uzasadnienia nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc dlaczego autor skargi kasacyjnej uważa, że przyjęte przez Sąd I instancji naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 7 u.w.t.p.a. nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Co więcej, skoro wskazany zarzut został usytuowany w ramach zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych, brak rażącego naruszenie prawa powinien odnosić się do konkretnych przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stąd skarżąca kasacyjnie powinna uzasadnić dlaczego, jej zdaniem, nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Ze względów oczywistych, Sąd I instancji nie mógł w niniejszej sprawie w żaden sposób naruszyć art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. Co do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zarzut kasacyjny został, po pierwsze sformułowany w sposób niezrozumiały, a po drugie, błędnie sformułowany. Nie wiadomo bowiem, czy naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego ma polegać na błędnej ich wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu. Strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie przez Sąd I instancji art. 12 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 4 u.w.t.p.a. w zw. z art. 40 zw. i art. 91 u.s.g. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Z kolei zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia - elementu tego omawiany zarzut jednak nie zawiera - jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny, nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Ponadto, uwzględniając wymogi, którym powinny czynić zadość zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., a których w wystarczającym stopniu nie spełnia jednak omawiany zarzut kasacyjny podnieść należy również, że w sytuacji, gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutu może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone (Wyrok NSA z 14.06.2017 r., II GSK 2735/15, LEX nr 2313814). Zrównanie pojęć niewłaściwego zastosowania prawa z pojęciem błędnej jego wykładni powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Są to dwa samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie, bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd I instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (wyrok NSA z 22.05.2014 r., II FSK 1461/12, LEX nr 1479141). Sposób zredagowania zarzutów w niniejszej sprawie w zasadzie uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku. Dodatkowo należy podkreślić, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. został wskazany art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a., który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Z uzasadnienia w połączeniu ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej zarzutami wynika jedynie, że istota zarzutów stawianych przez skarżącą gminę sprowadza się do kwestii, że został spełniony wymóg uzasadnienia projektowanej uchwały, gdyż § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 zasady techniki legislacyjnej nie stawia żadnych wymogów w zakresie uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, w szczególności w zakresie treści tego uzasadnienia, stanowiąc jedynie formalny obowiązek, że uzasadnienie jako takie powinno być. Ponadto wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji Rada Gminy Mogilany zasięgnęła opinii wszystkich jednostek pomocniczych Gminy. Zasadą jest, iż formalny brak uzasadnienia uchwały lub zarządzenia organu samorządowego (w tym stanowiącego akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba przepis szczególny stanowi inaczej. Pogląd ten należy uznać za dominujący w miarodajnym piśmiennictwie naukowym; jest on również podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 26.05.2023 r., II GSK 1167/22, LEX nr 3576926 i wskazane tam orzecznictwo). Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 2.06.2023 r., II GSK 749/22, LEX nr 3659698) przyjmuje się, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., II GSK 1167/22, LEX nr 3576926, wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/04 CBOSA). Akcentuje się więc obowiązek uzasadniania aktów uchwałodawczych organów samorządowych jako konsekwencję konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, zaufania do państwa i prawa oraz jawności działania władzy publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13), które odwołują się w istocie do materialnego ujęcia zasady uzasadnialności aktów organów władzy publicznej, a więc stanowczej dyrektywy ujawniania motywów, przesłanek lub informacji, które były podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Zasada ta nie jest wtedy rozumiana jako formalny obowiązek dołączenia do wydanego aktu uzasadnienia o określonej treści, lecz jako obowiązek ujawnienia w toku właściwego postępowania (np. procedury uchwałodawczej lub prawodawczej) zasadniczych motywów (przesłanek) rozstrzygnięcia. Jeżeli tego rodzaju motywy lub przesłanki zostaną ujawnione w ramach właściwej procedury i znajdą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, to obowiązkiem organu nadzoru lub sądu administracyjnego jest dokonanie legalnościowej oceny, niezależnie od braku sporządzenia uzasadnienia danego aktu (wyrok NSA z 26.05.2023 r., II GSK 1167/22, LEX nr 3576926). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć m.in. uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.t.p.a. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Należy bowiem zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia" (por. I. Niżnik-Dobosz (w:) M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję zarówno informacyjną, jak również kontrolną, dlatego też ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na jej terenie, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. O motywach tych można dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. WSA prawidłowo też stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można ustalić motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Mogilany ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy na podstawie uzasadnienia uchwały, gdyż sporządzone uzasadnienie tego nie wyjaśnia. Podkreślić należy, że nieważność tego aktu prawa miejscowego Sąd I instancji stwierdził po dokonaniu, wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, analizy całego procesu prawodawczego, zakończonego podjęciem przez Radę Gminy Lubień zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji dokonał analizy normatywnej przepisów ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również zaskarżonej uchwały w sposób prawidłowy. Sąd ten w konkluzji uzasadnienia wyroku prawidłowo stwierdził, że brak uzasadnienia uchwały sprawia, że nie jest możliwe poznanie przyczyn ustalenia takich a nie innych zasad usytuowania miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. W odniesieniu do kwestii procedowania projektu spornej uchwały Sąd I instancji wyjaśnił, że w przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu na jakąkolwiek dyskusję merytoryczną radnych co do zapisów projektowanej uchwały. Z treści protokołu z posiedzenia III Sesji Rady Gminy Mogilany (nr 3/2018 z 29 listopada 2018 r.), dot. m.in. przedmiotowej kwestii (tj. ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) - wynika - jak stwierdził Przewodniczący Rady Gminy - że "wszystkie omawiane projekty uchwał zostały szczegółowo omówione na wspólnym posiedzeniu wszystkich Komisji Rady Gminy Mogilany i zostały pozytywnie zaopiniowane". W aktach brak jest protokołów z posiedzeń tych komisji. Tylko Rada Sołecka w Lusinie pozytywnie zaopiniowała ww. projekt uchwały Rady Gminy w Mogilanach, natomiast Rada Sołecka w Bukowie negatywnie zaopiniowała ww. projekt uchwały uzasadniając to brakiem szczegółowych danych (zob. Protokół z posiedzenia Rady Sołeckiej wsi Buków z 6 lipca 2018 r.). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a w konsekwencji wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.