II OSK 117/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2566/16 w sprawie ze skargi K. J. i Ł. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza solidarnie od K. J. i Ł. J. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2566/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. i Ł. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach [...] grudnia 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. M. (dalej: PINB) wpłynęło pismo D. i D. Z. zawierające informacje o przeprowadzeniu na terenie ośrodka wypoczynkowego "N[...]" m.in. modernizacji istniejących budynków oraz wybudowaniu nowych obiektów hotelowych. W dniu [...] lutego 2016 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr ew. [...] przy ul. B., w toku której ustalili, że znajduje się na niej m.in. budynek rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej, kryty blachodachówką, posadowiony na bloczkach betonowych. Długość ścian zewnętrznych wynosi ok. 11,95 m, szerokość ok. 7,40 m, wysokość zmienna ok. 4,50 m - 5,80 m. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i wodociągową. Obecny w trakcie kontroli K. J. oświadczył, że: 1) budynek rekreacji indywidualnej został przez niego zakupiony w 1997 r. wraz z całą nieruchomością; 2) nie posiada żadnej dokumentacji budowlanej, tj. projektu budowlanego na podstawie którego został on wybudowany; 3) w wyniku wichury w 2011 r. została mocno naruszona konstrukcja dachu, którą prowizorycznie zabezpieczył i w 2014 r. wymienił całkowicie dach budynku oraz dokonał prac naprawczych z ociepleniem elewacji budynku; 4) w trakcie ww. prac wykonał otwory okienne od strony działki nr ew. [...] i wstawił okna (3 szt.). D. i D. Z. oświadczyli natomiast, że K. J. kłamie, gdyż w miejscu istniejącego budynku rekreacji indywidualnej stał mały domek letniskowy dwuosobowy, który został całkowicie rozebrany, po czym w jego miejsce powstał budynek w obecnym kształcie. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2016 r. organ powiatowy poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki domku letniskowego konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego przy granicy, na terenie ośrodka wypoczynkowego "N.", na działce nr ew. [...], przy ul. B. w B., stanowiącej współwłasność Ł. i K. J.. PINB uzyskał z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w O. M. kopię mapy zasadniczej dla działek [...] oraz [...] z roku jej założenia wraz z przeprowadzonymi jej aktualizacjami w poszczególnych latach, a także, z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, zdjęcia lotnicze przedstawiające zabudowę działek [...] oraz [...] w latach 1994, 1997 oraz 2011. W dniu [...] maja 2016 r. w siedzibie PINB odbyła się rozprawa administracyjna. D. Z. oświadczył w jej trakcie, że na przełomie lat 2014 i 2015 w miejscu poprzednio istniejącego budynku powstał aneks hotelowo-wypoczynkowy o obecnych wymiarach gabarytowych, czyli inny budynek. Przedłożył do akt sprawy dokumentację fotograficzną przedstawiającą obiekty zlokalizowane na terenie ośrodka wypoczynkowego "N.". K. J. podtrzymał oświadczenie złożone do protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2016 r. i poinformował, że w 2014 r. przeprowadził wymianę zniszczonych krokwi i przebudował dach budynku oraz taras. Wymienił pokrycie dachu na blachodachówkę oraz otynkował ścianę budynku od strony działki D. i D. Z., a także wstawił 3 sztuki okien. Jego zdaniem obrys budynku nie uległ zmianie bez uwzględnienia tarasów. Świadek, I. K. oświadczył, że przedmiotowy budynek stoi w tym samym miejscu od 1987 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] PINB nakazał Ł. J. i K. J. rozbiórkę domku letniskowego drewnianego, otynkowanego z zewnątrz, o powierzchni zabudowy ok. 88,43 m2, z dwoma zadaszonymi tarasami, zlokalizowanego przy granicy, na terenie ośrodka wypoczynkowego "N.", na działce nr ew. [...], przy ul. B. w B., powiat ostrowski, województwo mazowieckie, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ł. J. i K. J. złożyli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo uznał, iż na mapach przedstawiających stan zabudowy ww. działek w latach 1979-2012 r. przedmiotowy obiekt nie był naniesiony. Istnienie budynku potwierdza dopiero mapa do celów projektowych wykonana w 2012 r. oraz szkic polowy sporządzony w 2012 r. przez geodetę inż. A. T., z którego wynika, że przedmiotowy obiekt ma wymiary 5,25 m x 6,78 m oraz posiada taras od strony południowej o wymiarach 2,20 m x 5,25 m. Organ drugiej instancji, odwoławszy się do dowodów zabranych w toku postępowania przed PINB, podzielił stanowisko, że przedmiotowy obiekt wybudowany został pod rządzami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (powstał po 1 stycznia 1995 r.). WINB zaznaczył, że wskazuje na to przede wszystkim rozbieżność pomiędzy wymiarami budynku określonymi na mapie do celów projektowych z [...] maja 2012 r., a wymiarami ustalonymi w toku kontroli dokonanej w dniu [...] lutego 2016 r. (w 2012 r. obiekt miał wymiary 5,25 m x 6,78 m i jeden taras, natomiast w 2016 r. wymiary domku wyniosły ok. 11,95 m x 7,40 m i dwa tarasy). Ponadto, jak zwrócił uwagę organ drugiej instancji, sam K. J. przyznał, że wykonano dodatkowe otwory okienne, nową elewację budynku oraz zadaszenie. Na wykonanie ww. robót inwestor nie uzyskał zezwoleń właściwych organów administracji. Powyższych ustaleń nie może zakwestionować także treść przedłożonego do akt sprawy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] października 1997 r., bowiem nie ma w nim żadnej informacji dotyczącej daty powstania, czy też parametrów istniejących drewniano-murowanych budynków. W związku z powyższym organ odwoławczy za prawidłowe uznał zastosowanie przez PINB trybu legalizacyjnego określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane (dalej: P.b.). Zdaniem organu drugiej instancji nie ulega wątpliwości, że na wykonanie przedmiotowego obiektu, tj. drewnianego domku-letniskowego, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. WINB zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Z uwagi na fakt, iż powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi około 88,43 m2, na jego wykonanie wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wywiódł następnie, że w świetle art. 48 P.b. nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym z obowiązującymi warunkami technicznymi, i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie WINB, który podzielił także w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, przedmiotowy obiekt budowlany narusza obowiązujące przepisy, bowiem nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.) w zakresie usytuowania budynku względem sąsiedniej działki budowlanej. Jak wskazał organ drugiej instancji, odległość przedmiotowego obiektu od granicy działki sąsiedniej nr ew. [...] wynosi około 1 m (pomniejszona jest dodatkowo około 10 cm i 20 cm o okap) i jest mniejsza niż dopuszczają przepisy (§ 12 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym odległość ta powinna wynosić nie mniej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działki). Wobec tego, zdaniem WINB, brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu, organ drugiej instancji stwierdził, że omyłkowe podanie daty uchwalenia ustawy, której przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia PINB, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji prawidłowo orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Za chybione WINB uznał także twierdzenie, że dostosowanie budynku do warunków technicznych jest możliwe, bowiem wystarczy do tego zamurowanie okienek wykonanych w pomieszczeniach łazienek od strony działki D. i D. Z.. Organ drugiej instancji wskazał, że ewentualne wykonanie tych robót nie doprowadziłoby przedmiotowego obiektu do stanu zgodności z prawem, ponieważ w dalszym ciągu odległość od granicy działki byłaby nieprzepisowa – mniejsza niż 3 m. Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. Ł. J. i K. J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Zarzucili naruszenie: 1) art. 6 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przy jednoczesnym powołaniu, jako podstawy, uchylonej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane; 2) art. 103 ust. 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie, mimo że budynek objęty postępowaniem został wybudowany przed 1995 r.; 3) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną interpretację i nakazanie rozbiórki pomimo braku przesłanek do podjęcia takiej decyzji; 4) art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt. 2) in fine P.b. poprzez bezpodstawne i błędne ustalenie, że doprowadzenie domku letniskowego do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe; 5) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie odległości domku letniskowego od granicy nieruchomości z uwagi na fakt, że pomiar prowadzony był do ogrodzenia, nie zaś do granicy geodezyjnej odbiegającej od miejsca położenia ogrodzenia oraz poprzez błędne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym ustalenie, że domek był rozebrany i zbudowany od nowa, a także z uwagi na brak ustalenia, czy dla domku wydane było pozwolenie na budowę. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji PINB w całości. W odpowiedzi na skargę WINB wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2566/16 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd, przywoławszy treść art. 48 ust. 1 i ust. 2 P.b., stwierdził, że przed oceną prawidłowości zastosowania przez organy trybu postępowania wynikającego z tych przepisów, konieczne było odniesienie się do kwestii charakteru robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania, w kontekście powstania przedmiotowego drewnianego domku letniskowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji prawidłowo ustaliły, że obiekt istniejący przed wykonaniem ocenianych robót nie jest tożsamy z obiektem obecnie istniejącym. Przedmiotowy domek letniskowy przed wykonaniem robót budowlanych był bowiem około dwukrotnie mniejszy niż obecnie. Inne są zarówno szerokość, jak i długość budynku. Tego rodzaju zmiana nie może być z pewnością uznana za remont istniejącego budynku. Zmiana parametrów i powstanie nowego obiektu, nawet w tym samym miejscu, z wykorzystaniem istniejących elementów, stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Z uwagi na powierzchnię zabudowy wymagała ona uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił także, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Warunek ten w przedmiotowej sprawie został spełniony. Sąd podzielił także argumentację organu odwoławczego odnośnie do omyłkowego wpisania daty ustawy, której przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Stwierdził również, że nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w czasie obowiązywania ustawy z 1994 r. Dodał, że bez znaczenia dla sprawy jest to, czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę domku letniskowego, który poprzednio w tym miejscu istniał. Skarżący przed rozpoczęciem przedmiotowych robót bezspornie nie uzyskali pozwolenia na budowę. Wystąpiła więc okoliczność uzasadniająca wszczęcie postępowania mającego na celu usunięcie stanu samowoli budowanej, zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 P.b. Następnie Sąd wywiódł, że organy nadzoru budowlanego, prowadząc sprawę w oparciu o art. 48 P.b., powinny jednak mieć na uwadze, że organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Koniecznymi przesłankami legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodność budowy z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. możliwa jest legalizacja obiektu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale wówczas inwestor ma obowiązek przedłożyć, na wezwanie organu mające formę postanowienia, dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Wśród dokumentów tych przepis wymienia projekt budowlany oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co istotne, legalizacja we wskazanym trybie, jest możliwa w przypadku przedłożenia wyżej wymienionych dokumentów, o ile obiekt budowlany lub jego część nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli więc obiekt budowlany lub jego część pobudowano z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, to legalizacja tej zabudowy albo nie będzie możliwa, albo będzie uzależniona od doprowadzenia jej do stanu zgodnego z tymi przepisami. Oznacza to, że samo złożenie projektu budowlanego (w wykonaniu postanowienia organu) nie legalizuje samowoli budowlanej. Projekt ten podlega ocenie m.in. w wyżej opisanym zakresie, a obowiązkiem inwestora w omawianym trybie jest przedstawienie takiej dokumentacji budowlanej, która będzie wskazywała na zgodność inwestycji z przepisami, w tym - będzie, w razie konieczności, przewidywała wykonanie robót doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niespełnienia tego wymogu, nie można stwierdzić, aby przesłanki wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 zostały spełnione, a wówczas stosuje się przepis ust. 1, czyli nakaz rozbiórki. Jak dalej wywiódł Sąd, w przedmiotowej sprawie organ powiatowy nie przystąpił do legalizacji budowy budynku, ponieważ uznał, że jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi. Odnosząc się do tego stanowiska, Sąd stwierdził, że legalizacja nie jest możliwa jedynie wówczas, gdy zakres niezgodności z przepisami jest taki, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, jak stwierdził Sąd, w fazie wstępnej organ nie mógł wykluczyć możliwości wykonania takich robót, które wyeliminują wyżej wymienioną niezgodność. Stąd też mógł wydać postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 P.b., szczególnie, że skarżący podkreślali gotowość wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r. II OSK 1330/16, Sąd wskazał, że wykładnia art. 9 ust. 1- 4 P.b. przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 P.b.) i w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego, bądź jego części. Dostrzegając kontrowersyjność przywołanego stanowiska oraz brak jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, Sąd podkreślił jednak, że nie można stać na stanowisku, iż w każdym przypadku niezgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi niecelowe jest wszczynanie procesu legalizacji i orzekanie nakazu rozbiórki. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie dokonanie analizy stanu faktycznego i w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie decyzji co dalszego biegu postępowania. Sąd zaznaczył, że jako zasadę organy powinny przyjąć wszczęcie procesu legalizacji. Dopiero brak możliwości (bądź chęci po stronie inwestorów) doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może stanowić podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.): 1. naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezależnie od stopnia niezgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi należy stosować postępowanie legalizacyjne wobec samowoli budowlanej oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji wydanej na jego podstawie, mimo istnienia przesłanek jego zastosowania, 2. naruszenie § 12 ust. 1 r.w.t. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dopuszczeniu usytuowania obiektu budowlanego niezgodnie z jego dyspozycją, II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.: 1. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania oraz brak wyjaśnienia podstaw prawnych wyroku w sposób uzasadniający zalecenia co do czynności wskazanych organom przy ponownym rozpoznaniu sporawy, 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone w jego toku, mimo oparcia swego rozstrzygnięcia na przepisie wskazującym na stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Podnosząc powyższe zarzuty, organ administracji wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Ł. J. i K. J., 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. J. i Ł. J., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w niej przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana, jako P.b.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Postępowanie prowadzone w trybie art. 48 P.b., do momentu wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., stanowi etap wstępny, na którym organ nadzoru budowlanego musi dokonać oceny, czy istnieją przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji samowoli budowlanej. Jakkolwiek zatem brzmienie art. 48 ust. 2 P.b. z pewnością pozwala stwierdzić, że pierwszeństwo należy dać postępowaniu legalizacyjnemu przed nakazem rozbiórki, to jednak wdrożenie tej procedury jest dopuszczalne tylko w przypadku wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w analizowanym przepisie. Ta natomiast w pkt 2 przewiduje warunek nienaruszania przez budowę przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Na wstępnym etapie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b. organ nadzoru budowlanego musi więc ocenić, czy istnieją przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji budowy. Jeżeli stwierdzi, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to zamiast wydać postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3, powinien nakazać rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Do takiej sytuacji dojdzie przykładowo, gdy obiekt budowlany został usytuowany na terenie, który zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inne przeznaczenie, albo gdy budowa narusza inne przepisy, w tym techniczno-budowlane, w taki sposób, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z powyższych względów należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 48 ust. 1 i ust. 2 P.b., która zakłada obowiązek przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. niezależnie od stopnia niezgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. W konsekwencji nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w fazie wstępnej postępowania organ nadzoru budowlanego nie może wykluczyć możliwości wykonania takich robót, które wyeliminują niezgodność obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 P.b. za oparty na usprawiedliwionych podstawach. Dalej należy wskazać, że zgodnie z powołanym w uzasadnieniu decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] września 2009 r. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako r.w.t.), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Stosownie do treści § 12 ust. 2 r.w.t. sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, zgodnie z trafnie powołanym w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. M. z dnia [...] czerwca 2016 r. (dalej PINB), a pominiętym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t. odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Należy zaznaczyć, że powołane przepisy r.w.t. mają na celu ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej działki, w związku z czym określone w nich warunki usytuowania obiektu budowlanego ograniczają inwestora. Usytuowanie budynku w odległości 1,5 m lub bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią z okapem, gzymsem, balkonem, daszkiem nad wejściem lub pozostałymi częściami budynku wymienionymi w § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t., które są w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, narusza korzystanie z działki sąsiedniej. Dlatego warunek, o którym mowa we wskazanym przepisie, ma zastosowanie także do budynku sytuowanego w odległości 1,5 m lub bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1525/15. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, prawidłowych ustaleń organów nadzoru budowlanego, będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany, to drewniany domek letniskowy na terenie ośrodka wypoczynkowego "N." w miejscowości B. (powiat ostrowski, województwo mazowieckie). Jest on usytuowany na działce o nr ew. [...], przy porośniętej drzewami granicy z działką nr ew. [...]. Odległość budynku od granicy działki wynosi około 1,0 m, natomiast odległość od granicy z ta działką do okapu wynosi około 0,10 m – 0,20 m. Należy zaznaczyć, że wskazane odległości zostały ustalone podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów PINB w dniu [...] lutego 2016 r. Protokół tej kontroli został podpisany bez zastrzeżeń m.in. przez K. W. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, który podawałby w wątpliwość rzetelność dokonanych pomiarów, bądź wskazywał na to, że podane w protokole odległości są odległościami od ogrodzenia, różniącymi się od rzeczywistej odległości od granicy geodezyjnej działki. Podaną wyżej odległość budynku od granicy działki (około 1,0 m) potwierdzają ponadto znajdujące się w aktach sprawy mapy do celów projektowych i sytuacyjno-wysokościowa. Odległość ta nie była również kwestionowana przez skarżących w toku postępowania przed PINB. Dlatego, niepoparte jakąkolwiek rzeczową argumentacją, zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, twierdzenia skarżących, że odległość przedmiotowego domku letniskowego od granicy działki została błędnie ustalona, należy uznać za dowolne i nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy. Uwzględniwszy więc prawidłowo przyjęty stan faktyczny sprawy, należało podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że ustalenia poczynione na wstępnym etapie postępowania, dotyczące usytuowania przedmiotowego budynku względem granicy z działką o nr ew. [...], musiały doprowadzić do wniosku, że budowa narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Po pierwsze, budynek usytuowany jest w przypadku ściany z otworami okiennymi, od granicy z działką sąsiednią (nr ew. [...]) o około 1 m przy wymaganej odległości 4 m (§ 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.). Nawet, gdyby Ł. J. i K. J. zamurowali otwory okienne w budynku od strony działki nr ew. [...], to odległość ta nadal przekraczałaby wymaganą (3 m) o około 2 m, przy całkowitej szerokości tego budynku wynoszącej około 7,40 m. "Odsunięcie" budynku na wymaganą odległość (minimum 3 m) wiązałoby się więc z koniecznością rozbiórki całości ściany od strony działki nr ew. [...], a także około 2 m każdej ze ścian o długości 7,40 m, jak również w takiej samej części dachu i innych elementów budynku związanych z tymi ścianami. Jak zatem trafnie zauważył WINB w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dostosowanie odległości do wymaganej przez § 12 ust. 1 r.w.t. byłoby równoznaczne z rozbiórką budynku. Po drugie, nawet gdyby skarżący zamurowali okna w ścianie przedmiotowego budynku od strony działki nr ew. [...], a usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy okazałoby się dopuszczalne na podstawie § 12 ust. 2 r.w.t., to nadal niedopuszczalna byłaby odległość od granicy z sąsiednią działką do okapu, która wynosi około 0,10 m – 0,20 m, przy minimum wynoszącym 1,5 m (§ 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t.). Wobec ustalonej powyżej odległości budynku od granicy działki, także ewentualne zmniejszenie szerokości okapu nie mogłoby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, ponieważ odległość do okapu nadal wynosiłaby mniej niż 1,5 m (co najmniej około 1 m). Prawidłowe ustalenia organów nadzoru budowlanego doprowadziły je zatem do trafnego wniosku, że budowa przedmiotowego domku letniskowego narusza przepisy techniczno-budowlane (art. 12 ust. 1 i ust. 5 r.w.t.) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organy administracji nie stwierdziły, jak to zauważył Sąd pierwszej instancji na str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że w każdym przypadku niezgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi niecelowe jest wszczęcie procesu legalizacji, lecz ustaliły, że stwierdzone naruszenia są tego rodzaju, że niemożliwe jest doprowadzenie przedmiotowego domku letniskowego do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zasygnalizowanej przez Sąd pierwszej instancji ewentualności zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko (wyrażone w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1330/16, a także m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1485/15, z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1437/15, z dnia 4 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2480/14, z dnia z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1139/14, z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 542/13, z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2698/12, czy z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1-4 P.b. przemawia za możliwością stosowania tej instytucji nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że zasadnicze przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wymienione w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b. (zgodność z przepisami normującymi zagadnienie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi), są tożsame z przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Z tych względów należy przyjąć, że skoro prowadzona w postępowaniu o pozwolenie na budowę uprzednia ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to możliwość udzielenia takiej zgody powinna być również uwzględniona przy dokonywaniu oceny następczej w postępowaniu legalizacyjnym. Oczywiste jest, że obiekt budowlany może być zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi lub naruszać te przepisy zarówno wtedy, gdy jest jeszcze w fazie projektu, jak też wówczas, gdy został już zrealizowany. Przesłanka udzielenia zgody na odstępstwo nie przestaje istnieć tylko dlatego, że budynek został wybudowany samowolnie. Wymóg, by złożenie do ministra wniosku o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo nastąpiło przed wydaniem pozwolenia na budowę miał uzasadnienie wówczas, gdy nie istniała instytucja legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego linia orzecznicza ukształtowana m.in. wyżej wymienionymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego czerpie swoje uzasadnienie również z tego, że Prawo budowlane w pierwotnej wersji przewidywało wyłącznie możliwość rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Nie istniała więc konieczność stosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w odniesieniu do tego rodzaju obiektów. Skoro natomiast na etapie postępowania legalizacyjnego możliwe jest uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji, a zatem możliwe jest "konwalidowanie braku" pochodzącego z postępowania poprzedzającego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to tym bardziej za prawnie dopuszczalną należy uznać możliwość zastosowania w tym postępowaniu instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Za funkcjonalną wykładnią powołanego przepisu przemawia ponadto fakt, że wykładnia literalna skutkowałaby wyłączeniem możliwości udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w przypadku obiektów wymagających jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Tymczasem wśród obiektów niewymagających pozwolenia na budowę znajdują się takie, dla których usytuowanie na działce mogłoby wymagać odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. W tym przypadku sformułowanie zawarte w art. 9 ust. 3 P.b. "przed uzyskaniem pozwolenia na budowę" nie może być w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkodą w skorzystaniu przez stronę postępowania z uprawnień, których istnienie nie jest nierozerwalnie związane z tym terminem. Aprobata dla zasygnalizowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni art. 48 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 P.b. nie sięga jednak tak daleko, by przyjąć, że zasadne było zastosowanie instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowalnych w realiach przedmiotowej sprawy. Po pierwsze bowiem, jakkolwiek nie ma podstaw do wykluczenia a priori instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w toku postępowania legalizacyjnego, to jednak zastosowanie tej instytucji nie może być automatyczne i wymaga oceny ad casum w zależności od stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 9 ust. 1 P.b. stanowi bowiem regulację szczególną, umożliwiającą zrealizowanie obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju, co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dopuszczalne w myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 P.b. w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej. Nie oznacza to jeszcze każdorazowego obowiązku występowania o uzyskanie zgody na takie odstępstwo, ale tylko w sytuacji zaistnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2864/15. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w danej sytuacji zachodzi taki przypadek należy do organu administracji prowadzącego postępowanie, który ma obowiązek rozważyć okoliczności mające wpływ na zastosowanie art. 9 P.b. takie jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocena proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1835/16. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku uznaje się sytuację, w której inwestor, pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel, nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno-budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2495/16. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznanej sprawy nie sposób jednakże stwierdzić, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 9 ust. 1 P.b. Nieruchomość, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], jest zainwestowana, a jej rozmiary (powierzchnia: 0,55 ha; szerokość w miejscu usytuowania przedmiotowego budynku: ponad 40 m) bynajmniej nie "zmuszają" do sytuowania budynków w mniejszej odległości od granicy działki niż wymagana powołanymi wyżej przepisami techniczno-budowlanymi. Nie można też nie dostrzec, że przedmiotowy domek letniskowy znajduje się na terenie ośrodka wypoczynkowego i nie stanowi z pewnością nieruchomości, która jest niezbędna skarżącym do zabezpieczenia ich potrzeb mieszkaniowych. Po drugie, należy podkreślić, że postępowanie w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych inicjowane jest na wniosek inwestora. Wprawdzie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę to organ, a nie inwestor zwraca się o udzielenie takiego upoważnienia do ministra, jednak nie ulega wątpliwości, że czyni to na wniosek inwestora, w którego interesie leży uzyskanie zgody na odstępstwo. To bowiem inwestor ma oparte na art. 9 P.b. roszczenie o to, aby organ administracji publicznej odstąpił od wymogów sformułowanych w przepisach techniczno-budowlanych, jeżeli tylko analiza okoliczności towarzyszących danej sprawie wykaże, że żądanie strony stanowi szczególnie uzasadniony przypadek (zob. A. Ostrowska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08. "Samorząd Terytorialny" 2010 nr 11, str. 82). Istotnym elementem wniosku w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo jest przedstawienie szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa, przez co należy rozumieć przedstawienie okoliczności o charakterze faktycznym, które w konkretnym stanie faktycznym przemawiają za koniecznością jego wprowadzenia (zob. A. Glinicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, WK 2019, komentarz do art. 9, uwaga 7). Szczegółowe uzasadnienie zasadności wprowadzenia odstępstwa oraz propozycje rozwiązań zamiennych, stanowiących zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 2 i 3 P.b. obligatoryjne elementy treści wniosku do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, powinny być wskazane przez samego inwestora. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, czy właściciela obiektu, ale jego uprawnieniem, i to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Stwierdzenie to należy rozciągnąć na postępowanie wpadkowe w sprawie odstępstwa do przepisów techniczno-budowlanych. Na podstawie akt przedmiotowej sprawy nie można natomiast wysnuć wniosku, że K. J. i A. J. zgłaszali wolę lub chociażby gotowość skorzystania z instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nadmienił wprawdzie, że "skarżący podkreślali gotowość wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem", jednakże analiza treści oświadczenia K. J. złożonego podczas kontroli w dniu [...] lutego 2016 r., z pewnością nie uprawnia do twierdzenia, że było on zainteresowany wystąpieniem z wnioskiem w sprawie odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych. Skarżący zadeklarował wyłącznie możliwość likwidacji otworów okiennych od strony działki nr ew. [...], co z podanych wyżej powodów nie doprowadziłoby do stanu zgodności z prawem, a ponadto stwierdził, że nie zamierza rozbudowywać przedmiotowego budynku. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z dniu 28 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżących oświadczył z kolei, że nie ma wiedzy o tym, czy inwestorzy występowali z wnioskiem o zastosowanie trybu przewidzianego w art. 9 P.b. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, nie wykluczając a limine dopuszczalności zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym instytucji odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych, stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do jej zastosowania w realiach przedmiotowej sprawy. Ponieważ chybione stwierdzenie, że organy nadzoru budowlanego przedwcześnie, na wstępnym etapie postępowania, stwierdziły brak możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, było jedynym powodem uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji WINB z dnia [...] września 2016 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], natomiast w pozostałym zakresie stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku i zawarta w nim ocena prawna są prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.