II OSK 285/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 358/24 w sprawie ze skargi F. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 358/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej: "u.c.") oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżący dochował warunków formalnych i skutecznie złożył ponaglenie, gdy tymczasem pismo mające stanowić ponaglenie złożone zostało przed upływem terminu na załatwienie sprawy, a zatem pozostawione było przez organ bez rozpoznania (nie było zatem złożone skutecznie), wobec czego skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a zatem skarga, jako niedopuszczalna, powinna ulec odrzuceniu. Mając na uwadze powyższy zarzut Wojewoda wniósł o uchylenie wyroku WSA w Gliwicach oraz odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu i wniosku, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy powinno być interpretowane wąsko, a w związku z tym obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 tej ustawy, a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. ustawy o cudzoziemcach, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i niedyskryminacji; 2) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tych przepisów termin na załatwienie sprawy nie upłynął, 3) art. 100a ust. 1 w zw. z art. 100a-100d ustawy o pomocy w zw. z art. 5 dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony poprzez uznanie, że to kogo ustawa o pomocy rozumie pod pojęciem cudzoziemca użytym w art. 100a-100d wynika z art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy, gdy tymczasem każdy z tych przepisów zawiera odrębne (rozłączne) normy prawne, a art. 100d, nie zawiera odesłania do art. 100a ust. 1 w zakresie definicji "cudzoziemca", a tym samym brak jest podstaw, by wnioskować, że pojęcie cudzoziemca winno być interpretowane zgodnie z art. 100a ust. 1 tej ustawy, który odsyła do wskazanej decyzji wykonawczej i dyrektywy natomiast powinno być rozumiane na podstawie art. 3 pkt 2 u.c. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda zarzucił wyrokowi WSA w Gliwicach naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.c. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że nie upłynął termin na załatwienie sprawy, a zatem nie doszło do bezczynności organu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt 1, 2 i 4 i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w zaskarżonej części; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu - niedopuszczalności wniesionej skargi. Zarzut ten został skonstruowany przy przyjęciu założenia, że skarżący nieskutecznie – gdyż przed upływem terminu na załatwienie sprawy – złożył ponaglenie. Termin ten wynikający z art. 112a ust. 1 u.c. (60 dni) nie rozpoczął swojego biegu. Z tego powodu ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania. Jak stanowi art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Nie stosuje się przepisów § 4-8. Przepis ten jest adresowany do organu administracji i skutkuje brakiem obowiązku merytorycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego rzędu (art. 37 § 5 k.p.a.). Bezspornie ponaglenie w rozpoznawanej sprawie zostało wniesione 14 lutego 2024 r. Sądy administracyjne przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność stosują jednak własne regulacje procesowe, tj. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24). Wystarczające jest wniesienie ponaglenia w kontekście dopuszczalności skargi na bezczynność, co miało miejsce. Z tego względu brak przesłanek do zastosowania art. 189 p.p.s.a. i w konsekwencji odrzucenia skargi na bezczynność. Również powiązanie art. 53 § 2b p.p.s.a. z art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p. nie daje podstaw do czasowego wyłączenia merytorycznej kontroli przez sądy administracyjne bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Przywołane regulacje wpływają jedynie na ocenę in merito skarg w sprawach bezczynności lub przewlekłości, ale nie określają warunków ich dopuszczalności. Dopuszczalność kontroli sądowej nie zależy od zasadności, ale od spełnienia wymogu formalnego złożenia ponaglenia. Należy także wskazać, że w orzecznictwie wyjaśniono już, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 u.o.p., w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 40, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2719/24). Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Zaznaczono także, że art. 100d nie dotyczy materii, która została uregulowana w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE (por. np. wyroki NSA z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2585/24, z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24, z 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1302/24). Oznacza to, że art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE nie stanowi podstawy do odmowy stosowania art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy (por. np. wyroki NSA z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1084/24; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/24; z 4 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2144/24; z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1601/24 i II OSK 1419/24; z 21 maja 2025 r. sygn. II OSK 2932/24; z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/24). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie NSA uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 15 września 2023 r. W tym dniu termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określał art. 112a ust. 1 u.c., czyli podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 60 dni. Wniosek skarżącego został uzupełniony 23 października 2023 r., kiedy to cudzoziemiec stawił się na wezwanie w siedzibie organu. Począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej). Tym samym, w powyższym okresie nie doszło do bezczynności organu. Z kolei w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA w Gliwicach (25 września 2024 r.) stwierdzić należy, że termin załatwienia sprawy skarżącego, wynoszący zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60 dni, upłynął 29 sierpnia 2024 r. Tym samym w chwili wydania zaskarżonego wyroku zachodziła bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że WSA w Gliwicach, orzekając w dniu 25 września 2024 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając, co do zasady, skargę na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Rzecz jednak w tym, że argumenty te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na bezczynność po tej dacie. WSA w Gliwicach zasadnie uwzględnił natomiast te argumenty stwierdzając brak rażącego naruszenia prawa oraz oddalając żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. Podsumowując stwierdzić należy, że w dacie wyrokowania przez sąd wojewódzki Wojewoda pozostawał w bezczynności, co zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, co prawda przy przyjęciu odmiennych relewantnych ustaleń faktycznych oraz prawnych. Niemniej mimo częściowo błędnego uzasadnienia ostatecznie wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.