II OSK 461/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 277/20 w sprawie ze skargi B. P. i N. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 6 marca 2020 r. nr WOP.7722.21.2020.MK w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 277/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. P. i N. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej: WINB) z dnia 6 marca 2020 r. nr WOP.7722.21.2020.MK. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (zwanego dalej: PINB) z dnia 12 lutego 2020 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej B. P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu postępowania o dopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, polegającej na tym, że zakres pojęciowy zwrotu ustawowego "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" ograniczono wyłącznie do znaczenia "postanowienie o zawieszeniu postępowania" z jednoczesnym kategorycznym wyłączeniem znaczenia "postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania", co w konsekwencji prowadzi do nieprawidłowego wniosku, że "postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania" nie mieści się w zakresie pojęciowym zwrotu ustawowego "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", podczas gdy zgodnie z zasadami wykładni językowej, gramatycznej, a w tym wypadku także wykładni systemowej, należało przyjąć, że w zakresie pojęciowym zwrotu ustawowego "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" mieści się postanowienie o zawieszeniu postępowania i postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a także postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podała, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie podjął jednak nawet próby zmierzenia się z argumentacją zasygnalizowaną przez skarżącą, a która swoje umocowanie również czerpie z dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych. Jedynie na szóstej stronie uzasadnienia Sąd odniósł się do przytoczonego przez skarżącą orzeczenia, wskazując, że nie jest ono reprezentatywne, bo dotyczy innego stanu faktycznego. Z uwagi na pozostawienie w treści art. 101 § 3 k.p.a. zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania" ustawodawca dał jednoznaczny wyraz temu, iż nie jest jego wolą ingerencja w odniesieniu do postanowienia o zawieszeniu postępowania i postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, które to łącznie bezspornie mieszczą się w zakresie pojęciowym zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Pomocniczo należy wskazać, że kluczowe jest tu pozostawienie przez ustawodawcę słowa "w sprawie", które na gruncie wykładni językowej zawsze będzie prowadzić do powyższych wniosków. Zestawiając systemowo uregulowania art. 131 zd. 2 p.p.s.a. i art. 394 § 1 pkt 5 k.p.c. z treścią art. 101 § 3 k.p.a. nasuwa się logiczny wniosek, że w tym przypadku wolą ustawodawcy nie było zastosowanie tożsamych rozwiązań prawnych i tym samym wyodrębnienie z czterech rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia wyłącznie dwóch rodzajów postanowień, które podlegają zaskarżeniu. W zaskarżonym wyroku Sąd odmienne stanowisko uzasadnia wykładnią celowościową, jednakże pomija istotną tu okoliczność, iż zastosowanie wykładni celowościowej stoi w sprzeczności z rezultatem wykładni językowej i systemowej, a ponadto prowadzi do nadania użytym przez ustawodawcę słów znaczenia sprzecznego z ich treścią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadny okazał się podniesione w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela Stanowisko Sądu I instancji, znajdujące oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 1501/17; z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 987/17; z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r., II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r., II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 339/16, wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., II OSK 1542/16; z dnia 3 marca 2017 r., II OSK 1542/17; z dnia 3 stycznia 2017 r., II OSK 885/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3827/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skoro skarżąca kasacyjnie złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to WINB prawidłowo stwierdził, że zażalenie na powyższe postanowienie jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.