II OZ 520/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. F. i W. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1622/16 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie ze skargi H. F. i W. F. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez H. F. i W. F. jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], nakazującej H. F. i W. F. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach [...], zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w G., gm. G., przy granicy z działką o nr ew. [...]. W skardze na powyższą decyzję skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wniosku wskazali, że ww. decyzja spowoduje niemożliwe do odwrócenia skutki prawne, ponieważ nawet w przypadku uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia nie będą już mieli możliwości odwrócenia skutków zainicjowanych nieuwzględnieniem tegoż wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1622/16 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że sprawa rozbiórki budynku gospodarczego, której dotyczy objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] lutego 2016 r., będzie przedmiotem rozpatrzenia przez organy administracji, ale tylko wówczas, gdy w drugiej sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zapadnie postanowienie pomyślne dla skarżących. Sąd nie może zatem ani wyprzedzać, ani zamieniać kolejności poszczególnych aktów. Sąd dodał, że w postępowaniu w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Sąd jest uprawniony do działania jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Dopiero w przypadku, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd może, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach, prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W związku z tym, że skarżący nie wystąpili o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, nie było więc możliwe wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem skarżących. Ponadto, nawet w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, zdaniem Sądu nie wywołałby on żądanego skutku, ponieważ postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania. Jest to orzeczenie o charakterze procesowym i nie wywołuje ono skutków materialnoprawnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wyrazili nadzieję na możliwość zachowania i zalegalizowania budynku gospodarczego objętego nakazem rozbiórki. Wskazali, że nie ma możliwości umiejscowienia tego obiektu w innym miejscu działki, jak też podkreślili, jak duże znaczenie dla nich ma przedmiotowy obiekt, wykorzystywany do przechowywania drewna i węgla - nawet jeśli byłby zalegalizowany w formie wiaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek skarżących nie mógł zostać uwzględniony już z tego względu, że nie został on należycie uzasadniony. Skarżący ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia o nieodwracalności skutków wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę nie wykazali, na czym polega niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani nie przedstawili okoliczności, które miałyby świadczyć o jego rzeczywistym wystąpieniu. Podkreślić należy, że Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do Sądu (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji takiej oceny dokonał, jednakże nie dostrzegł okoliczności mogących uzasadniać uwzględnienie wniosku. Co więcej, Sąd ten prawidłowo uwzględnił z urzędu okoliczności, które musiały zadecydować o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Konstrukcja przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże, co do zasady, z ewentualnymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie zaś skutkami wykonania innych aktów podjętych w ramach tego samego postępowania. Nie wyklucza to jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy, na co wskazuje wyraźnie zdanie trzecie omawianego przepisu. Rozpoznając zatem zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania należało ustalić, czy decyzja będąca przedmiotem wniosku może być zakwalifikowana jako wydana "w granicach tej samej sprawy". Dopiero bowiem pozytywne przesądzenie tej kwestii pozwoli na rozważenie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot "w granicach tej samej sprawy" użyty w art. 61 p.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7 oraz postanowienia NSA: z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OZ 689/09; z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie, choć niewystarczająco precyzyjnie, stwierdził, że w niniejszej sprawie pomiędzy zaskarżonym postanowieniem a decyzją, której wstrzymania wykonania skarżący domagają się, taka tożsamość spraw nie zachodzi. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] lutego 2016 r. Rozpoznając tę skargę Sąd będzie władny badać przede wszystkim przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisu art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.). Wyrok Sądu w tej sprawie nie będzie natomiast mógł dotyczyć kontroli legalności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie w zakresie przesłanek orzeczonego nakazu rozbiórki. Dopiero w sytuacji, gdy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostałby przez organ odwoławczy uwzględniony, sprawa rozbiórki podlegałaby merytorycznej ocenie przez ten organ, a w dalszej kolejności ostateczna decyzja w tym przedmiocie mogłaby zostać poddana kontroli sądowej w przypadku jej zaskarżenia. Tak więc sprawa nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tejże decyzji są to dwa odrębne przedmioty sprawy, których podstawy prawne wynikają z odrębnych przepisów - w pierwszym przypadku są to przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), zaś w drugim - ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OZ 1168/15; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy jest możliwe dopiero po wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. postanowienia NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 669/12 i z dnia 7 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1582/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet gdyby jednak w niniejszej sprawie skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie także zaskarżonego postanowienia, to i tak akt ten nie mógłby być wstrzymany. Zasadą jest, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady cechy wykonalności nie posiadają akty odmowne (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2010 r., str. 204, a także postanowienia NSA: z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13; z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1368/10; z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II FZ 282/09; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowa jest zatem ocena Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest orzeczeniem o charakterze procesowym, nie nadaje się więc do wykonania i nie wymaga wykonania, nie wywołuje też skutków o charakterze materialnoprawnym. W odniesieniu do tego konkretnego postanowienia nie można mówić o wstrzymaniu jego skutku prawnego, albowiem wstrzymanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu w żaden sposób nie wpłynie na możliwość wstrzymania nakazu rozbiórki. Z tych wszystkich przyczyn Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Odnosząc się do argumentacji zażalenia wyjaśnić należy skarżącym, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe ani dokonanie oceny zarzutów skargi, ani odniesienie się do podnoszonych w zażaleniu kwestii zasadności orzeczenia nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.