III OSK 2930/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.J. i B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: II SAB/Bd 61/19 w sprawie ze skargi I.J. i B.J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: II SAB/Bd 61/19 oddalił skargę I.J. i B.J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K.. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: I.J. i B.J. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy K. z wnioskiem o zapewnienie dowozu ich córki – A.J., zamieszkałej w D., z miejsca zamieszkania do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [..] z siedzibą w W. i z powrotem. Córka legitymuje się orzeczeniem Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [..] z dnia [..] sierpnia 2018 r. Nr [..] o potrzebie kształcenia specjalnego na podstawie art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Wnioski o dowóz córki do szkoły skarżący składali w dniach: 2 października 2018 r., 23 listopada 2018 r., 17 kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. udzielił odpowiedzi negatywnej odpowiednio w dniach 18 października 2018 r., 27 grudnia 2018 r., 13 maja 2019 r. W pismach tych organ wyjaśnił, że na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego gmina ma obowiązek dowozu do szkoły najbliższej, a taką szkołą nie jest Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w W.. W dniu 12 czerwca 2019 r. I.J. i B.J. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy ponaglenie na bezczynność organu i zarazem przewlekłość postępowania w sprawie pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dowóz niepełnosprawnego dziecka do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w W.. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2019 r., sygnatura [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, że Burmistrz K. nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. I.J. i B.J. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy K. w sprawie pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dowóz niepełnosprawnego dziecka do Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego w W., domagając się: 1) uwzględnienia skargi na bezczynność i zarazem przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy K. poprzez zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy K. do pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego przez skarżących w postaci zapewnienia niepełnosprawnej córce skarżących dowozu do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w W., 2) uznania, że Burmistrz Miasta i Gminy K. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a ponadto, że prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w pismach skierowanych do skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na wstępie podkreślił, że zadaniem sądu w procedowaniu ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest merytoryczna ocena podjętego działania organu, a wyłącznie zbadanie czy działania te zmierzały wprost do załatwienia wniosku strony i czy były podejmowane bez zbędnej zwłoki. Uznając, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów, Sąd stwierdził, że skoro organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wszystkie wnioski skarżących, to nie pozostaje bezczynny w załatwieniu podań. Wyjaśniając następnie, że istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne, a więc nie można z tego względu zarzucić organowi opieszałości, czy podejmowania czynności pozornych. Oznacza to, że brak jest podstaw do uznania przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących naruszeń prawa materialnego Sąd podkreślił, że w sprawie objętej skargą na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania sądy administracyjne nie oceniają sprawy merytorycznie. Z tych względów wniesioną skargę Sąd I instancji oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli I.J. i B.J. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy (pismem z dnia 5 marca 2020 r.), wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznanie, że Burmistrz Miasta i Gminy K. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a ponadto, że prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 70 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 69 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, iż prawidłowo nie zastosowano w/w przepisów przez co nie uwzględniono prawa do nauki i wyboru szkoły dla swojego dziecka, do jakiego mają prawo rodzice, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 4 pkt 1 oraz art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez niezastosowanie w/w przepisu przez co nie zapewniono A.J. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej; 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzi przewlekłość i bezczynność organu, podczas gdy organ w niniejszej sprawie nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, a postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Wniesiona przez Burmistrza Miasta i Gminy K. odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona zarządzeniem z dnia 29 czerwca 2020 r. opartym na art. 66 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła w sposób skuteczny w terminie przewidzianym do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Sformułowany przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zauważyć także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogów powyższych skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji oddalając wniesioną skargę nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Z przepisu tego wynika, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Oznacza to, że Sąd I instancji orzeka w oparciu o normę wynikającą z tego przepisu po rozpoznaniu sprawy ze skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie i nie ma on zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym oceny bezczynności organu. W przypadku skargi na bezczynność Sąd I instancji orzeka w oparciu o unormowania zawarte w art. 149 § 1-2 p.p.s.a. albo w oparciu o art. 151 p.p.s.a., jeśli skargę oddala. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowił właśnie art. 151 p.p.s.a., który Sąd I instancji zastosował wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi, w której zarzucano bezczynność organu i zarazem przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy K.. Nie mógł być więc uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., także w powiązaniu z normami zawartymi w przepisach art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., które dotyczą podstaw wniesienia ponaglenia do organu administracji – w przypadku bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Abstrahując od kwestii formy, w jakiej powinny być rozpatrzone wnioski o dowóz córki skarżących do najbliższej szkoły, bowiem nie podniesiono w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej, nie ulega wątpliwości, że kwestia prawidłowości odniesienia ustawowych definicji bezczynności i przewlekłości do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie mogła być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skoro przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji nie była decyzja administracyjna. Sąd I instancji oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę na "bezczynność i przewlekłość postępowania" organu, a nie na decyzję lub postanowienie. Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z tych samych względów, które zostały wyżej wskazane, nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ponieważ norma zawarta w tym przepisie – podobnie, jak norma wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - również określa kompetencje sądów administracyjnych w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia, a nie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niezależnie jednak od powyższej wadliwości skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15). W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazując na błędne niezastosowanie przepisów art. 70 ust. 1 i 4 w związku z art. 69 Konstytucji RP oraz art. 39 ust. 4 pkt 1 oraz art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1148). Istota obu zarzutów sprowadza się do zakwestionowania rozstrzygnięcia Sądu I instancji wobec nieuwzględnienia żądania realizacji przez Gminę dowozu dziecka do szkoły. Zarzuty te, co potwierdza również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczą w istocie kwestii zgodności z prawem odmownych czynności Burmistrza stanowiących odpowiedzi na wnioski skarżących o dowóz ich córki do najbliższej szkoły, a nie formy rozstrzygnięcia spraw zainicjowanych wnioskami skarżących. Skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowali ani faktu udzielenia odpowiedzi na składane przez nich pisma, ani prawidłowości formy załatwienia ich sprawy, ani też prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza w stopniu przekładającym się na nieprawidłowość zastosowania norm prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, której skutkiem miałoby być przyjęcie, że załatwienie sprawy z wniosków skarżących w formie pisemnej odpowiedzi (czynności), a nie w formie decyzji administracyjnej jest równoznaczne z bezczynnością organu i przewlekłym prowadzeniem przez niego postępowania. Nie jest dopuszczalne utożsamianie skargi na bezczynność organu ze skargą na akt lub czynność organu (w tym przypadku czynność), w tym również na czynność o charakterze negatywnym, a w konsekwencji zarzuty kierowane w stosunku do pisma negatywnie załatwiającego wniosków skarżących o dowóz ich córki do najbliżej szkoły – niezależnie od trafności podnoszonej w nich argumentacji, nie mogły odnieść skutku w skardze na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania. Na marginesie należy odnotować, że sprawy bezczynności i sprawy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracyjne stanowią odrębne przedmioty postępowań przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał jednak z tego punktu widzenia zaskarżonego wyroku w związku z brakiem zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie. Z powyższych przyczyn, uznając skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 184 p.p.s.a.