III OSK 3105/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt: II SA/Bd 46/20 o odrzuceniu skargi P.M. na pismo Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [..] kwietnia 2019 r., znak: [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt: II SA/Bd 46/20 odrzucił skargę P.M. na pismo Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [..] kwietnia 2019 r., znak: [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że P.M. w dniu 26 kwietnia 2019 r. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o naborze kandydatów na wolne stanowiska asystenta sędziego w tym sądzie poprzez wskazanie prawidłowych odpowiedzi na opublikowane testowe pytania konkursowe wraz z podstawą prawną tej odpowiedzi, a także kryteriów oceny kazusowych pytań konkursowych poprzez podanie prawidłowego rozstrzygnięcia kazusu, elementów rozwiązania, za które były przyznawane określone punkty oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia jako całości oraz poszczególnych elementów rozwiązania, za które były przyznawane punkty. W dniu [..] kwietnia 2019 r. organ udzielił skarżącemu na wskazany adres elektroniczny odpowiedzi (znak: [..]), w której poinformował, że informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia 26 kwietnia 2019 r. nie stanowi informacji publicznej. Uzasadniając powyższą informację organ wskazał, że w konkursach nie zostały opracowane klucze odpowiedzi, zwłaszcza że nie było to konieczne z uwagi na opracowanie pytań przez członków komisji kwalifikacyjnej w zakresie przepisów wskazanych jako materia egzaminacyjna. P.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność w postaci skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu [..] kwietnia 2019 r. wiadomości e-mail (znak: [..]), w której poinformowano skarżącego, że informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia 26 kwietnia 2019 r. nie stanowi informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes WSA w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt: I OW 249/19, Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z uprzednim wyłączeniem od rozpoznania sprawy wszystkich sędziów WSA w Gdańsku - wyznaczył do rozpoznania niniejszej sprawy, zarejestrowanej pierwotnie jako skarga na bezczynność Prezesa WSA w Gdańsku (sygn. II SAB/Gd 81/19) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając jednoznaczną treść i żądania skargi P.M. z dnia 30 maja 2019 r., stwierdził, że błędne okazało się pierwotne zarejestrowanie jej jako skargi na bezczynność (sygn. II SAB/Gd 81/19, sygn. II SAB/Bd 87/19), bowiem należało ją zarejestrować jako skargę na czynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Treść skargi nie pozostawiała bowiem żadnych wątpliwości co do przedmiotu skargi oraz jej podstawy prawnej. Skarżący wskazał bowiem precyzyjnie, iż zakresem zaskarżenia obejmuje stanowisko zajęte w piśmie informacyjnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [..] kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednoznacznie wskazując, że skargę opiera m.in. na przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazując na właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na czynności i akty, Sąd wskazał, że muszą mieć one charakter prawnie wiążący, wpływając na sytuację podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają bądź wywołują określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Zdaniem Sądu takiego charakteru nie posiada pismo informacyjne, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej. Taki sposób załatwienia wniosku stanowi jedną z prawem dopuszczalnych form działania podmiotu zobowiązanego - w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 21 tej ustawy do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skarga może dotyczyć decyzji wydanych w postępowaniach zainicjowanych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jak również bezczynności w tego rodzaju sprawach, tj. np. sytuacji, gdy adresat wniosku błędnie kwalifikuje ten wniosek jako niedotyczący informacji publicznej i błędnie nie podejmuje działań zmierzających do udostępnienia wnioskowanej informacji lub nie wydaje w tej sprawie decyzji odmownej. Podkreślając, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga nie jest dopuszczalna. Jedynie w ramach skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek, co do kwalifikacji żądanej informacji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł P.M. zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo informacyjne mające postać zawiadomienia o tym, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy czynność ta spełnia wszelkie elementy konieczne do zakwalifikowania jej jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie skargi jako wniesionej na czynność, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy zaskarżona czynność jest formą działania administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i przysługuje od niej skarga. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P.M. obszernie wyjaśnił podstawy swojej argumentacji, podnosząc, że zawiadomienie przez organ, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy wywołuje określony skutek prawny dla skarżącego - organ odmówił stwierdzenia uprawnienia skarżącego do uzyskania przez niego dostępu do informacji publicznej z uwagi na fakt, że zdaniem organu żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nie zgadzając się z uznaniem, że pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, skarżący kasacyjnie podkreślił, że takie pismo posiada wszelkie "elementy" czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. II SAB/Bd 61/19, skarżący kasacyjnie uznał, że pismo Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stanowi w istocie jednostronną czynność z zakresu administracji publicznej oraz jest przejawem obowiązku organu i uprawnienia strony do żądania informacji publicznej, a tym samym podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych, a w ramach podniesionych zarzutów wskazano na uchybienia przepisom art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tak skonstruowane zarzuty nie mogły odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że pismo informujące o tym, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako wniesionej na czynność, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zasadność powyższych zarzutów dotyczących wadliwego zastosowania przepisów ustawy p.p.s.a. mogłaby być rozważana i oceniana jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji błędnego ich zastosowania w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie wskazał w ogóle na przepisy u.d.i.p. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia przepisów p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była prawidłowość zastosowania przepisów u.d.i.p. przez podmiot zobowiązany, a więc sposób reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Wymogu tego nie spełnia powiązanie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 58 § 1 p.p.s.a, który określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z postanowienia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że sprawa nie należy do jego właściwości, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę z tego powodu zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Przepisy powyższe mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "sprawy" czy "właściwości sądu", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenia skargi. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie, co oznacza, że konieczne było powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji przyjmując, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie podlega zaskarżeniu pismo informujące, że informacja objęta wnioskiem o jej udostępnienie nie stanowi informacji publicznej, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza ogólnymi przepisami art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek innych przepisów, co w realiach niniejszej sprawy czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Skarga kasacyjna, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej ani też usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w realiach tej sprawy, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14). Skoro skarga kasacyjna – w związku z konstrukcją zarzutów w niej podniesionych – nie miała usprawiedliwionych podstaw, to podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.