III OSK 3269/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi J.L. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2169/15 w sprawie ze skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2490/14 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę o wznowienie postępowania. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2169/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J.L. (skarżący) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2490/14 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], Marszałek Województwa Wielkopolskiego udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie urządzeń wodnych w ramach inwestycji pn.: "Budowa Zachodniej Obwodnicy m. [...] w ciągu drogi krajowej [...] na odcinku [...] - autostrada [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła [...] autostrady [...], Etap II – [...] od węzła [...] km [...]do węzła [...] km [...]". W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w tej sprawie dotyczy wprowadzania ścieków − wód opadowych lub roztopowych z [...] Obwodnicy − do ziemi i wód i jednym z odbiorników jest rów SK-[...] będący w zarządzie P. z siedzibą przy ul. [...] w [...]. Wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. skierowanym do Marszałka Województwa Wielkopolskiego skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2009 r. wskazując, iż niedrożność rowu melioracyjnego SK-[...], będącego odbiornikiem ścieków – wód opadowych lub roztopowych, powoduje zalewanie jego nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] Marszałek Województwa Wielkopolskiego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezes KZGW utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, mając na uwadze okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącego po upływie ustawowo przewidzianego terminu. Na wskazane wyżej postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, która wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1692/14 została oddalona. Po dokonaniu analizy okoliczności wskazanych przez skarżącego we wniosku z [...] stycznia 2014 r., jak również w piśmie wyjaśniającym z [...] lutego 2014 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego uznał, iż zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z urzędu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym zakresie Marszałek, postanowieniem znak: [...] z dnia [...] marca 2014 r., wznowił postępowanie i przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków — wód opadowych lub roztopowych do wód i do ziemi udzielonego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2014 r. o sygnaturze [...] wniósł skarżący. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w dacie wydania decyzji odbiornik wód opadowych i roztopowych, tj. rów SK-[...], miał połączenie hydrauliczne z rzeką [...], co umożliwiało spływ powyższych wód w sposób niemający wpływu na stan działki skarżącego. Sąd stanął na stanowisku, iż sam fakt sąsiadowania nieruchomości z działką, na której zlokalizowane jest urządzenie wodne, którym prowadzone są objęte pozwoleniem wody opadowe i roztopowe, nie powoduje konieczności uznania właściciela tej nieruchomości za stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2169/15 oddalając skargę kasacyjną skarżącego wniesioną na opisany wyżej wyrok wyjaśnił, że organy trafnie uznały, podobnie jak Sąd I instancji, że nieruchomość skarżącego nie znajdowała się ani w zasięgu planowanych do wykonania urządzeń wodnych ani też w zasięgu planowanego korzystania z wód, zatem z tych powodów skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania. Wyjaśnił również, że zasadne jest stanowisko, iż sam fakt sąsiadowania ze sobą dwóch nieruchomości nie wypełnia dyspozycji wskazanej w regulacji ustawy Prawo wodne. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem złożył skarżący jako podstawę żądania wznowienia wskazując art. 273 § 2 p.p.s.a., to jest wykrycie takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, polegające na tym, że [...] lipca 2020 r. skarżący odebrał opinię biegłego sądowego w sprawie powiązanej z niniejszą sprawą, z której wynika, że rów melioracyjny SK-[...] we fragmentach przebiega również przez nieruchomość, której właścicielem jest skarżący. Stan takiego przepływu istniał już w 2009 roku, tj. w czasie, kiedy została wydana sporna decyzja wodnoprawna. Dopiero teraz biegły w opinii skorzystał z nowych technologii (zdjęcia 3D), które pozwoliły ustalić tę okoliczność. Tym samym, skoro sporna inwestycja wodna oddziałuje na nieruchomość skarżącego, to powinien on być stroną postępowania w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2169/15 i przekazanie sprawy do Sądu I instancji, ewentualnie również o uchylenie decyzji organu administracji poprzedzającej postępowanie przed WSA lub zmianę wyroku NSA przez uwzględnienie skargi kasacyjnej skarżącego. Ponadto wniósł o uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na rzecz GDDKiA. Skarżący wniósł o wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie skargi o wznowienie również pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika, w trybie zdalnym, jeżeli jest to możliwe z uwagi na stan epidemii COVID-19. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż z uwagi na wykrycie nowych okoliczności i środków dowodowych, tj. opinii biegłego sądowego z czerwca 2020 r., sprawa powinna zostać wznowieniu, ponieważ z opinii wynika, że inwestycja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego oddziałuje na jego nieruchomość i jest położona w zasięgu jej oddziaływania przez co skarżący ma interes prawny i legitymację do bycia stroną postępowania w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił, że z opinii biegłego wynika, że woda z rowu z działki nr [...] należącej do gminy przepływa przez zbiornik wodny na działce nr [...] należącej do skarżącego oraz że częściowo rów o oznaczeniu SK-[...] w fragmentach znajduje się na działce skarżącego, a także że stan taki istniał, co najmniej w 2009 r., czyli w momencie wydawania spornego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, jako materiał dowodowy włączono zdjęcia lotnicze oraz ortofotomapy udostępnione przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, lecz odnoszą się one do innych okresów niż materiały wykorzystane do sporządzenia opinii z czerwca 2020 r. Podniósł, że aktualnie wykorzystano inne zdjęcia oraz oprogramowanie do trójwymiarowej analizy zobrazowania stanu faktycznego na dzień wykonania zdjęć lotniczych (Google Earth Pro). Następnie wyjaśnił, iż w decyzjach administracyjnych i sądowych stwierdzono, że na podstawie zebranego materiału dowodowego należy stwierdzić, że rów wodny na działce gminy nr [...] nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, tj. działkę nr [...]. Aktualnie ze zdjęć Google 3D wynika natomiast, że rów wodny wpada do zbiornika wodnego skarżącego oraz zajmuje część jego działki, co potwierdza przedłożona opinia. Zaznaczył, iż zdjęcia z opinii biegłego pochodzą z 2009 r., a zatem z czasu, w którym wydane zostało pierwotne pozwolenie wodnoprawne. W jego ocenie stan faktyczny, na którym oparł swoje orzeczenie NSA i dowody, na których oparł się NSA, stoją w sprzeczności z trójwymiarowym obrazowaniem mapy z [...] lipca 2009 r., czyli z daty po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego przez UMWW na rzecz GDDKiA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania sądowego jest niezasadna, dlatego została oddalona. Skarga o wznowienie została oparta na podstawie określonej w art. 273 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Rozważając kwestie objęte hipotezą art. 273 § 2 p.p.s.a. należy pamiętać o istocie wznowienia postępowania jako swoistej instytucji procesowej. Wznowienie postępowania z przyczyn restytucyjnych zmierza do umożliwienia ponownego postępowania ze względu na to, że prawomocne orzeczenie sądu jest niezasadne z punktu widzenia materiału faktycznego i dowodowego, który istniał już w poprzednim postępowaniu. Wymienione w art. 273 § 2 p.p.s.a. przesłanki należy zatem rozumieć w ten sposób, że dowody, na które powołuje się strona, istniały przez zakończeniem sprawy, której dotyczy wniosek. Po drugie zostały wykryte po prawomocnym zakończeniu postępowania. Po trzecie mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a więc niezbędne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy okolicznościami faktycznymi lub środkami dowodowymi a treścią prawomocnego orzeczenia sądu. Po czwarte, strona nie mogła z tych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych skorzystać w poprzednim postępowaniu, ponieważ nie były one znane stronie. Pogląd taki utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z: 22 lutego 2017 r., I FSK 1121/16; 19 maja 2014 r., II FSK 962/14; 28 stycznia 2014 r., I FSK 368/13; 25 kwietnia 2013 r., II FSK 1776/11; 24 kwietnia 2013 r., I OSK 2068/11; 20 listopada 2012 r., II OSK 1853/12; 8 luty 2011 r., II OSK 2355/10), jak i w doktrynie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 1183). W treści skargi o wznowienie postępowania skarżący wskazuje na nowe środki dowodowe w postaci opinii z czerwca 2020 r., sporządzonej przez biegłego sądowego w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] Wydziałem I Cywilnym w sprawie [...]. Powyższa opinia została więc sporządzona po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie której dotyczy postępowanie wznowieniowe. Wyrok został bowiem wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 kwietnia 2017 r., a opinia dołączona do skargi o wznowienie została wydana w czerwcu 2020 r. Opinia ta nie spełnia więc przesłanek, o których mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a., albowiem środek dowodowy, który powstał po uprawomocnieniu się orzeczenia, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w powołanym wyżej przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 2068/11, LEX nr 1336363, oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2010 r. II FSK 2135/10, LEX nr 742337). Opinia biegłego sądowego została sporządzona dopiero po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. Zwrócić należy uwagę, że dowód, na który powołują się skarżący został wykryte po prawomocnym zakończeniu postępowania, jednak było to skutkiem tego, że przed wydaniem wyroku dowód te w ogóle nie istniał, a co za tym idzie strona nie mogła z tego dowodu skorzystać w poprzednim postępowaniu. Ponadto, skoro dowód ten nie istniał w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie mógł mieć on wpływu na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 282 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Konieczne stało się zatem rozważenie dopuszczalności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów". Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego przepisu "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących". Po myśli natomiast art. 15 ust. 3 ustawy COVID-19 "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Wyjaśnienia wymaga, że pierwotnie w omawianej ustawie zamieszczono art. 15zzs ust. 6, zgodnie z treścią którego w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych, z wyjątkiem rozprawy i posiedzeń jawne w sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5 ustawy COVID-19, określonych mianem "pilnych". Przypomnieć trzeba, że art. 14a oraz art. 15zzs ustawy COVID-19 zostały uchylone wraz z dodaniem art. 15zzs4 ust. 2 i 3. Tym samym uznać należy, iż intencją ustawodawcy było wskazanie, iż stan epidemii wywołanej wirusem COVID-19 nie stanowi aktualnie przeszkody do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 pozwala na przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest zastosowanie uregulowań zawartych w art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy. Niewątpliwie bowiem w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować bowiem jako przepis szczególny. Jak wskazuje się w orzecznictwie prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, zwłaszcza, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Niewątpliwie bowiem biorąc pod uwagę ogłoszony stan pandemii konieczne stało się uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Nie ulega wątpliwości, iż biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.