III OSK 90/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1133/23 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli z dnia 21 marca 2023 r. nr KPB.411.001.04.2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1123/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. (dalej "skarżący") na postanowienie Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli z dnia 21 marca 2023 r. nr KPB.411.001.04.2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Kontroler Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli, wezwaniem z dnia 22 grudnia 2022 r. nr KPB.411.001.04.2022/19, wezwał – na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r. poz. 623) – K. W. do osobistego stawienia się w charakterze świadka w dniu 18 stycznia 2023 r. o godz. 10.00 w siedzibie Najwyższej Izby Kontroli przy ul. Filtrowej 57 w Warszawie w [...], pok. [...] w celu złożenia zeznań w związku z prowadzoną kontrolą nr I/22/001 pt. "Realizacja zadań związanych z koordynacją, nadzorem i kontrolą funkcjonowania służb specjalnych prowadzących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej czynności operacyjno-rozpoznawcze". W wezwaniu wskazano, że należy stawić się z dowodem osobistym lub innym dokumentem stwierdzającym tożsamość oraz z aktualnym poświadczeniem bezpieczeństwa i aktualnym zaświadczeniem o odbyciu szkolenia z zakresu ochrony informacji niejawnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. W wezwaniu zawarto ponadto pouczenie, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, w razie niestawienia się na wezwanie bez uzasadnionej przyczyny może być na wezwanego nałożona kara pieniężna do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Wezwanie to doręczono skarżącemu w dniu 22 grudnia 2022 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 16 stycznia 2023 r. skarżący oświadczył, że odmawia składania zeznań w charakterze świadka z uwagi na to, że planowane przesłuchanie będzie dotyczyć zagadnień objętych ochroną informacji niejawnych. Oświadczył, że w toku powyższej kontroli Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego dołożyła wszelkich starań, aby umożliwić kontrolerom NIK jej skuteczne przeprowadzenie, w szczególności udostępniła niezbędne pomieszczenia i sprzęt, przekazała do wglądu wnioskowane materiały, w tym zawierające informacje niejawne oznaczone najwyższymi klauzulami tajności oraz udzielała stosownych wyjaśnień i odpowiedzi na pytania zadawane przez kontrolerów NIK. Podał, że dalsze działania Najwyższej Izby Kontroli zmierzające do uzyskania dostępu do tych informacji mogą nosić znamiona nakłaniania go do popełnienia przestępstwa przekroczenia uprawnień, o których mowa w art. 231 § 1 k.k. W związku z powyższym stwierdził, że jego przesłuchanie w charakterze świadka w niniejszej sprawie nie wniosłoby żadnych nowych okoliczności dotyczących przedmiotowej kontroli, albowiem z uwagi na wskazane wyżej ograniczenia prawne nie jest możliwe przekazanie dodatkowych informacji poza tymi, które już zostały udostępnione przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego w pisemnej korespondencji w toku kontroli. W dniu 20 stycznia 2023 r. Kontroler Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli wystosował do skarżącego powtórne wezwanie – o treści jak wezwanie pierwsze – do osobistego stawienia się w charakterze świadka w dniu 26 stycznia 2023 r., które doręczono skarżącemu w dniu 20 stycznia 2023 r. W odpowiedzi na to wezwanie, skarżący w piśmie z 25 stycznia 2023 r. oświadczył, że podtrzymuje stanowisko zawarte w wyjaśnieniu z dnia 16 stycznia 2023 r. i ponownie oświadczył, że odmawia składania zeznań w charakterze świadka. Jednocześnie wniósł o przyjęcie przedstawionego ponownie oświadczenia o odmowie złożenia zeznań w charakterze świadka jako zastępujących wymóg osobistego stawiennictwa świadka w celu złożenia zeznań. Kontroler Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli postanowieniem z 6 lutego 2023 r. nr KPB.411.001.04.2022/24 nałożył – na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli – na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3490 zł z powodu niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka w dniu 26 stycznia 2023 r. w Najwyższej Izbie Kontroli. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie. Dyrektor Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli, po rozpatrzeniu zażalenia na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy o NIK, postanowieniem z 21 marca 2023 r. nr KPB.411.001.04.2022 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że w przypadku gdy osoba prawidłowo wezwana na przesłuchanie w charakterze świadka nie stawia się w wyznaczonym miejscu i w czasie w celu złożenia zeznań, powinna usprawiedliwić swoją nieobecność. Za taką przyczynę można uznać np. chorobę potwierdzoną zwolnieniem lekarskim, pobyt w sanatorium, opłacone z odpowiednim wyprzedzeniem wczasy zagraniczne. Taką uzasadnioną przyczyną może być również "zbieg" wezwań wysłanych przez kontrolera i sąd. Dlatego usprawiedliwienie niestawiennictwa można uzasadniać obiektywnymi istotnymi przeszkodami, których nie można było przezwyciężyć lub okolicznościami losowymi niezależnymi od świadka. W tym zakresie prawo do odmowy zeznań nie jest równoznaczne z prawem do odmowy stawiennictwa. W konsekwencji czego osoba wezwana w charakterze świadka ma bezwzględny obowiązek stawiennictwa nawet wtedy, gdyby już wcześniej podjęła decyzję o chęci skorzystania z prawa odmowy zeznań. Prawo do odmowy zeznań w charakterze świadka, określone w art. 45 ust. 1 ustawy o NIK, nie stanowi bowiem usprawiedliwienia nieobecności, a tym samym nie zwalnia z obowiązku stawiennictwa. Odnosząc się do wysokości nałożonej kary, Dyrektor wyjaśnił, że została ona nałożona w wysokości adekwatnej do stopnia zaniechanych obowiązków wynikających z ustawy o NIK, a przy tym była karą proporcjonalną do osiąganych przez wezwanego dochodów. Skarżący jest bowiem [...] organu administracji rządowej, podlegającego Prezesowi Rady Ministrów. W ramach stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, najwyższe grupy zaszeregowania uposażenia zasadniczego wynoszą od 9900-13500 zł, a uposażenia zasadnicze funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wzrastają z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o dalszy 1 % za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 35% po 35 latach służby. Nie są to przy tym wszystkie świadczenia otrzymywane przez wezwanego. W takim przypadku kara w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, wobec osoby, która nie stosuje się do legalnych działań konstytucyjnego i naczelnego organu kontroli państwowej, pomimo wcześniejszego pouczenia, jest adekwatna. Odnosząc się natomiast do okoliczności podniesionych w zażaleniu przez skarżącego, wedle których kierowana przez niego ABW dołożyła wszelkich starań, aby umożliwić kontrolerom NIK skuteczne przeprowadzenie kontroli, Dyrektor uznał, że okoliczności te są bez znaczenia. Wyjaśnił przy tym, że nałożona kara pieniężna związana jest wyłącznie z okolicznością niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka, o którym mowa w art. 42 ust. 1 w zw. z 48 ust. 1 ustawy o NIK. Ponadto przedmiotowa kara nie została nałożona przez kontrolerów NIK na [...] ABW, lecz na skarżącego jako obywatela, gdyż istotą przesłuchania w charakterze świadka jest przyjęcie zeznań od danej osoby posiadającej w ocenie kontrolerów określoną wiedzę, bez względu na pełnioną obecnie lub w przeszłości funkcję. Postanowienie Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli z 21 marca 2023 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. W. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli wniósł o jej odrzucenie. Jego zdaniem w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego, ponieważ Najwyższa Izba Kontroli nie jest organem administracji i jej działalność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W przypadku braku przesłanek do odrzucenia skargi wniósł o jej oddalenie. WSA w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W pierwszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego. Przyjmując sprawę do merytorycznego rozpoznania, Sąd I instancji wziął pod uwagę aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który już wielokrotnie i jednolicie wypowiadał się, że "należy przyjąć, że w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., mieszczą się również postanowienia kontrolerów NIK o nałożeniu na świadka kary pieniężnej za niestawiennictwo na przesłuchanie." Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu tego postanowienia. WSA w Warszawie przywołał art. 42 ust. 1, ust. 4 pkt 1-6 i ust. 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, a także art. 45 tejże ustawy. Sąd przytoczył również treść art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o NIK, który stanowi, że na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Z powołanych regulacji prawnych Sąd wyprowadził wniosek, że obowiązkiem świadka jest stawienie się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań. Oznacza to, że świadek nie może odmówić stawienia się na wezwanie, a każde niestawiennictwo powinno być usprawiedliwione. W przeciwnym wypadku, wobec osoby, która nie stawia się na wezwania zostaną wyciągnięte konsekwencje prawne, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Świadek może nie stawić się na wezwanie kontrolera, ale tylko z przyczyn uzasadnionych. W tym zakresie Sąd odniósł się do twierdzeń skarżącego, wedle których usprawiedliwił on swoje niestawiennictwo, wskazując, że pełniąc rolę [...] organu, tj. [...] ABW, na mocy art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o NIK przysługuje mu pełnia praw w zakresie odmowy zeznań, a skoro przysługuje mu prawo do odmowy zeznań, to tym samym zwolniony jest z obowiązku stawiennictwa na wezwanie kontrolerów NIK. W jego opinii, przepis art. 46 ustawy o NIK nie ogranicza możliwości odmówienia złożenia zeznań przed przystąpieniem do czynności związanych z przesłuchaniem. WSA w Warszawie nie zgodził się z powyższą argumentacja skarżącego, uznając, że istnienie prawa do odmowy zeznań nie jest równoznaczne z prawem do odmowy stawiennictwa. I tak, w ocenie Sadu I instancji, prawo do odmowy zeznań w charakterze świadka, określone w sposób wyczerpujący w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o NIK, nie stanowi usprawiedliwienia nieobecności, a tym samym nie zwalnia z obowiązku stawiennictwa. Przepis art. 46 ustawy o NIK gwarantuje prawo odmowy zeznań świadkowi, jednakże prawo to powstaje dopiero z chwilą stawienia się świadka na wezwanie i po uprzedzeniu świadka przed rozpoczęciem jego przesłuchania przez kontrolera o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, a także po pouczeniu o przysługujących mu uprawnieniach. Zatem, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, brak jest prawnej możliwości wyprzedzającej odmowy zeznań. Obowiązkiem osoby wezwanej w charakterze świadka jest stawiennictwo w wyznaczonym czasie i miejscu, nawet jeżeli przysługuje jej prawo do odmowy składania zeznań, które nie wyłącza obowiązku stawiennictwa. Ponadto ustalenie, czy zachodzą przesłanki do odmowy składania zeznań każdorazowo należy do kontrolera. Skarżący powinien był się najpierw stawić na przesłuchanie i dopiero wtedy ewentualnie złożyć do protokołu przesłuchania oświadczenie, że korzysta z prawa odmowy zeznań, nie odwrotnie. Oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odmowy złożenia zeznań powinno być więc przez świadka złożone po stawieniu się na przesłuchanie, ale przed rozpoczęciem jego przesłuchania, a nie przed stawieniem się na przesłuchanie. Sąd stwierdził również, że w czasie trwania czynności przesłuchania świadek również może odmówić dalszych zeznań albo tylko uchylić się od odpowiedzi na poszczególne pytania. Ponadto powołanie się na prawo odmowy zeznań wiąże się z wykazaniem, czy rzeczywiście ze stanowiskiem danego pracownika jednostki kontrolowanej wiąże się odpowiedzialność za działalność obejmowaną przesłuchaniem. Co więcej, fakt uznania, że istnieją formalne przesłanki do odmowy składania zeznań na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o NIK, nie oznacza jeszcze, że zachodzą faktyczne okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Sąd nie uznał też jako zasadnego zarzutu naruszenia art. 28 i art. 35 ust. 1 ustawy o NIK, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy, dotyczącej kwestii proceduralnej, nie miały one zastosowania. Pozostałe zarzuty skargi również były, zdaniem Sądu I instancji, chybione. Obowiązujące przepisy dotyczące świadków nie ograniczają miejsca przesłuchania świadka do siedziby jednostki kontrolowanej. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o NIK postępowania kontrolne lub poszczególne jego czynności, jak np. przesłuchanie świadka, mogą być przeprowadzone w miarę potrzeby również w siedzibie jednostki organizacyjnej NIK. W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że również i wysokość kary była adekwatna do przewinienia - niewykonania ustawowego obowiązku złożenia zeznań i mieści się w granicach ustalonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 września 2022 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2023 r. (Dz. U. poz. 1952), w świetle którego od dnia 1 stycznia 2023 r. minimalne wynagrodzenie za pracę zostało ustalone w wysokości 3490 zł. Skarżący był bowiem aż dwukrotnie pouczony o konsekwencjach niestawiennictwa. Wezwanie do stawiennictwa zawierało wszystkie niezbędne wymogi określone w art. 42 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o NIK. Jego oświadczenie stanowiące odpowiedź na wezwanie oraz tezy stawiane w skardze były zaś, w ocenie Sądu, próbą polemiki z potrzebą wzywania go na świadka, co z pewnością nie należy do kompetencji skarżącego czy świadka w toku postępowania kontrolnego. Organy NIK wszechstronnie rozważyły zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za niestawienie się w charakterze świadka na przesłuchanie bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu i zasadnie orzekły o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w prawidłowej wysokości, która zresztą – jak wynika z pisma z 4 sierpnia 2023 r. złożonego do akt sądowych sprawy – została uiszczona wraz z odsetkami w łącznej kwocie 3749 zł w dniu 2 sierpnia 2023 r. (3745 zł), uzupełniona następnie o kwotę 4 zł w dniu 3 sierpnia 2023 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, ewentualnie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Oświadczył, że w myśl art. 176 § 2 p.p.s.a zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, których trafność zobowiązywałaby do uwzględnienia skargi, co wpłynęło na nieuzasadnione oddalenie skargi, II. na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: – nieprawidłową interpretację art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, zwanej dalej "ustawą o NIK", poprzez przyjęcie, iż przepis ten ma pierwszeństwo przed przepisami innych służb mundurowych dot. zwalniania z tajemnicy o klauzuli "tajne" i "ściśle tajne", podczas gdy zupełnie pominięto treści ust. 3 tego przepisu oraz przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zwanej dalej "ustawą o ABW oraz AW" i niezasadnie wywiedziono interpretację o nadrzędności art. 44 ust. 2 ustawy o NIK w stosunku do przepisu ustawy o ABW oraz AW; – nieprawidłową interpretację art. 45 w zw. art. 46 ustawy o NIK poprzez przyjęcie, iż odmowa składania zeznań w charakterze świadka może nastąpić wyłącznie w formie ustnej i dopiero po osobistym stawiennictwie, podczas gdy przepisy ustawy o NIK nie precyzują ani momentu, ani formy złożenia takiego oświadczenia; – nieprawidłową interpretację art. 48 ustawy o NIK poprzez przyjęcie, iż oświadczenie pisemne oraz okoliczności przedstawione przez skarżącego nie mogą być uznane za usprawiedliwienie niestawiennictwa na wezwane w charakterze świadka, podczas gdy prawidłowa analiza przepisów w ujęciu systemowym i funkcjonalnym pozwala na przyjęcie odmiennej wykładni i uznanie niestawiennictwa za usprawiedliwione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli wniósł o jej oddalenie. Oświadczył, że nie zgłasza żądania przeprowadzenia rozprawy w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej. W ww. piśmie procesowym stwierdził, ze skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i jest niezasadna. Jednocześnie podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 21 marca 2023 r. (nr KPB.411.001.04.2022) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz w odpowiedzi udzielonej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w piśmie (KPB.411.001.04.2022) z dnia 30 maja 2023 r., stanowiącej odpowiedź na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. W pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu, jako najdalej idący, sformułowany w punkcie I. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na postanowienie Dyrektora Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli z dnia 21 marca 2023 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z powodu niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka w dniu 26 stycznia 2023 r. w siedzibie Najwyższej Izby Kontroli nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż Sąd I instancji odniósł się do istoty sprawy, a mianowicie do kwestii spoczywania na skarżącym obowiązku osobistego stawiennictwa w charakterze świadka w siedzibie Najwyższej Izby Kontroli. W tych ramach kontroli Sądu I instancji poddane zostały zarówno uregulowania prawne, w oparciu o które przyjęto, że taki obowiązek spoczywał na skarżącym, jak i elementy stanu faktycznego sprawy związane z treścią wezwań do stawiennictwa, doręczenia tych wezwań i pismami kierowanymi do organu przez skarżącego. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Reasumując, przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna i sprawia, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego, godzi się przypomnieć, iż stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy o NIK kontroler może wezwać pracownika jednostki kontrolowanej lub inną osobę do stawienia się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka. W wezwaniu należy wskazać: nazwę i adres kontrolnej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli; imię, nazwisko i adres osoby wzywanej; podstawę prawną, charakter i cel wezwania; datę, godzinę i miejsce stawienia się; skutki prawne niezastosowania się do wezwania; imię, nazwisko i stanowisko służbowe wzywającego, jak stanowi ust. 2 art. 42 komentowanej ustawy. W myśl z kolei ustępu 3 tego artykułu, wezwanie doręcza się za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub innego podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji albo na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. W sprawach niecierpiących zwłoki można dokonać wezwania w formie elektronicznej, za pomocą telefaksu, telefonicznie albo w inny sposób z podaniem danych, o których mowa w ust. 4; sposób wezwania należy udokumentować dołączając do akt kontroli notatkę służbową lub potwierdzenie transmisji danych. Przed rozpoczęciem przesłuchania kontroler obowiązany jest uprzedzić świadka o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, a w sytuacji określonej w art. 45 (prawo do odmowy zeznań) informuje go o przysługujących mu uprawnieniach (art. 46 ustawy o NIK). Na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, jak stanowi art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej służy ukaranemu zażalenie (art. 48 ust. 2 tej ustawy). Jednocześnie przepis art. 44 ustawy o NIK reguluje kwestie zwolnienia świadka z obowiązku zachowania tajemnic ustawowo chronionych, zaś art. 45 stanowi o prawie odmowy zeznań. Analizę przedstawionych regulacji poprzedzić należy stwierdzeniem, iż możliwość nałożenia na świadka kary porządkowej znana jest nie tylko procedurze uregulowanej w ustawie o NIK, jest ona przewidziana także w przepisach szeregu ustaw procesowych. I tak analogiczna regulacja zawarta jest w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie bowiem do art. 274 § 1 k.p.c. za nieusprawiedliwione niestawiennictwo sąd skaże świadka na grzywnę, po czym wezwie go powtórnie, a w razie ponownego niestawiennictwa skaże go na ponowną grzywnę i może zarządzić jego przymusowe sprowadzenie. Na tle tej regulacji przedmiotem rozważań sądów było zagadnienie zwolnienia z obowiązku stawiennictwa, w przypadku gdy świadek chce skorzystać z prawa do odmowy zeznań bądź oświadcza, że nie ma w sprawie nic do zeznania. Przyjmuje się na gruncie tych przepisów, iż pisemne oświadczenie świadka, że nie ma żadnych wiadomości co do faktów sprawy, ani to, że chce skorzystać z prawa odmowy zeznań, nie zwalniają go z obowiązku stawienia się w sądzie. O potrzebie wezwania świadka decyduje wyłącznie sąd. Warunkiem skazania świadka na grzywnę jest prawidłowe doręczenie mu wezwania. (por. Tadeusz Ereciński [w:] Marcin Dziurda (red.), Tadeusz Ereciński (red.), Postępowanie dowodowe. Komentarz do art. 227- 315 k.p.c., opublikowano: WKP 2024). Podobnie M. Sieńko wskazuje, że osoba wezwana w charakterze świadka ma obowiązek stawić się w sądzie niezależnie od tego, czy może być świadkiem, czy ma informacje istotne dla sprawy lub czy przysługuje jej prawo do odmowy zeznań i chce z tego prawa skorzystać. Niestawienie się w sądzie mimo wezwania i przesłanie do sądu informacji, że zachodzi któraś z wyżej wymienionych okoliczności, nie stanowi usprawiedliwienia niestawiennictwa. Usprawiedliwienie niestawiennictwa mogą stanowić dotyczące świadka ważne okoliczności (np. choroba, wcześniej zaplanowany wyjazd prywatny lub służbowy, wypadek, egzamin itp.), których wystąpienie świadek powinien udokumentować. (tak: Małgorzata Sieńko [w:] Małgorzata Manowska (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I. Artykuły 1-477(16), wyd. IV, opublikowano: WKP 2021). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te same reguły interpretacyjne należy przyjąć w procesie wykładni przywołanych powyżej przepisów ustawy o NIK. Kara pieniężna, o której mowa w art. 48 ustawy o NIK, stanowi środek przymusu. Pełni ona identyczną rolę jak grzywna przewidziana w art. 88 k.p.a., a także kara pieniężna określona w art. 285 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1375), na gruncie którego określa się ją jako "karę porządkową" oraz grzywna, o której mowa w art. 274 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm.). Dlatego też ocena zastosowania przedmiotowej kary pieniężnej uzależniona jest od oceny prawidłowości sporządzonego wezwania i doręczenia tego wezwania świadkowi. Podstawą do nałożenia na świadka kary pieniężnej jest zatem prawidłowe doręczenie świadkowi wezwania na przesłuchanie oraz nieusprawiedliwiona nieobecność świadka w miejscu i czasie wskazanym w wezwaniu. Kwestia ewentualnego skorzystania przez świadka z prawa do odmowy zeznań, czy też wynikający z przepisów szczególnych brak możliwości złożenia zeznania w charakterze świadka, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, wskazując na regulacje zawarte w art. 39 ust. 3 ustawy o ABW i AW, nie ma wpływu na ocenę zastosowania tego środka przymusu, jak trafnie przyjął Sąd I instancji. Merytoryczna ocena wskazanej przez skarżącego kasacyjnie podstawy do ewentualnej odmowy zeznań, z uwagi na regulacje prawne zawarte w innym akcie prawnym niż ustawa o NIK, nie może być przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z powodu niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka w siedzibie Najwyższej Izby Kontroli. Ocena tych okoliczności pozostaje bowiem poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy administracyjnej. W świetle powyższych uwag uznać należało, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 44 ust. 2 ustawy o NIK w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy o ABW i AW, art. 45 w zw. z art. 46 ustawy o NIK oraz art. 48 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.