II SA/Bk 1552/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 30 lipca 2025 r. nr WOP.7722.48.2025.MW w przedmiocie uchylenia postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę Postanowieniem z 30 lipca 2025 r., nr WOP.7722.48.2025.MW, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki (dalej: "PINB") z 20 maja 2025 r., nr PNB.5140.5.25, nakładające na D. K. (dalej: "skarżąca", "inwestor") obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2025 r. następujących dokumentów: 1) oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego; 3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowalne, wskazującej czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. PWINB, uchylając postanowienie, przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB z urzędu wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. [...] w obrębie P., gm. P., stanowiącego własność D. K. W wyniku przeprowadzonych w dniu 7 marca 2025 r. czynności kontrolnych stwierdzono, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny. Jest to obiekt parterowy z poddaszem częściowo użytkowym, częściowo podpiwniczony wybudowany na planie litery L o zewnętrznych wymiarach 13,80 m x 14,70 m, wykonany w konstrukcji tradycyjnej murowanej, z dwoma piwnicami, z których w pierwszej część ścian kamienna, część murowana zwieńczona stropem żelbetowym; natomiast piwnica nr 2: ściany z kamienia zwieńczone sklepieniem łukowym kamiennym. Dach nad główną częścią dwuspadowy z lukarną od strony ulicy; nad dobudówką z tyłu budynku dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku przedmiotowej działki. Strony w czasie kontroli stwierdziły, że budowa ww. budynku została wykonana w 1920 r., natomiast rozbudowa odbyła się na przełomie lat 1993/1994 i była wykonana przez poprzednia właścicielkę. Nie przedstawiono dokumentów, na podstawie których przeprowadzono rozbudowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana pomiędzy 2001 a 2002 r. Na taka datę wykonania rozbudowy wskazuje zgromadzona dokumentacja, tj. zdjęcia satelitarne, wyjaśnienia sąsiada oraz rodzaj i stan materiałów budowlanych użytych do przedmiotowej rozbudowy. Pierwotnie budynek wykonano o konstrukcji drewnianej, na elewacji frontowej były zlokalizowane dwa ganki z dwoma wejściami do budynku, które zostały usunięte, wykonano jedne drzwi wejściowe z zadaszeniem (daszek mocowany do elewacji budynku) oraz dobudowano zadaszenie o konstrukcji drewnianej znajdujące się częściowo na działce nr [...] należącej do Gminy P. Lukarna znajdująca się w centralnej części elewacji frontowej została rozebrana, wykonano nową lukarnę przybliżoną w kierunku działki nr [...]. Ponadto zmieniono układ i rozmiar otworów okiennych w przedmiotowej elewacji. Przeprowadzone prace konstrukcyjno-budowlane polegały na wymianie fundamentów z kamiennych na betonowe oraz wymianie ścian zewnętrznych z drewnianych na murowane, ściany zewnętrzne frontowa i północno-wschodnia wykończono cegła klinkierowa: tył budynku ocieplono styropianem i wykończono tynkiem cienkowarstwowym, natomiast ścianę od strony działki nr [...] pozostawiono niewykończona (mur z boczków gazobetonowych). Konstrukcja dachu została wykonana przy użyciu elementów starej więźby dachowej, pokrycie wykonano z blachy powlekanej - "blachodachówki". Drewniana dobudówka znajdująca się z tyłu budynku została rozebrana. W jej miejsce wybudowano nowa podpiwniczona, w ten sposób powiększono istniejąca piwnice nr 1 (powstała kotłownia oraz wewnętrzne schody na parter), zarówno nowa jak i istniejąca piwnice przykryto stropem żelbetowym wysuniętym poza obrys dobudówki, który utworzył podest przed głównym wejściem do budynku, do którego dobudowano schody wejściowe. Wykonano dodatkowe, zewnętrzne, zadaszone wejście do omawianej piwnicy. Przedmiotowa cześć obiektu przykryto dachem jednospadowym, poprzednio był dwuspadowy, co pozwoliło stworzyć dodatkowe pomieszczenie na poddaszu. W ścianie usytuowanej na granicy z działka nr [...] wykonano okna. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz wyjaśnień złożonych przez właściciela sąsiedniej działki ustalono, że budynek jest częściowo usytuowany na działce nr [...], stanowiącej własność B. i R. W. S. W dniu 20 maja 2025 r. PINB wydał opisane na wstępie postanowienie o nr PNB.5140.5.25. Organ I instancji uznał, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: "pr. bud." lub "ustawa – Prawo budowlane") dopuszczają możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych lub ich części zależy od daty ich powstania. Przedmiotowa rozbudowa budynku została wykonana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę i od zakończenia jej budowy upłynęło ponad 20 lat, a zatem w tym przypadku ma zastosowanie uproszczone postępowanie legalizacyjne, określone w przepisach 49f, h oraz i pr. bud. Zważając na okoliczność, że części rozbudowanego budynku zlokalizowane są również na działce [...] i [...], w celu legalizowania przedmiotowej rozbudowy zobowiązana winna wykazać prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane również w zakresie działek nr [...] i [...]. Jednocześnie poinformowano, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku, stosownie do art. 49i ust. 1 pkt. 2 lit. a Prawa budowlanego, organ I instancji nakaże w drodze decyzji rozbiórkę rozbudowanych części obiektu, zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast wykonanie przez zobowiązaną obowiązków określonych w sentencji wydanego postanowienia, w przypadku gdy dokumenty legalizacyjne będą kompletne, oraz gdy z ekspertyzy technicznej będzie wynikało, że stan techniczny obiektu nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, pozwoli na wydanie decyzji o legalizacji obiektu na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1. Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się D. K., wnosząc zażalenie z 29 maja 2025 r., a następnie jego uzupełnienie z 10 czerwca 2025 r., wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego. Ponadto 25 lipca 2025 r. do PWINB wpłynęło stanowisko R. S., w którym strona odniosła się do treści wniesionego zażalenia i podkreśliła, że D. K. nie podejmowała prób polubownego załatwienia sprawy. Opisanym na wstępie postanowieniem z 30 lipca 2025 r., nr WOP.7722.48.2025.MW, PWINB uchylił postanowienie PINB z 20 maja 2025 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zakres wykonanych robót budowlanych, m.in. wymiana fundamentów oraz ścian na nowe wskazuje nie tylko na rozbudowę, ale również na odbudowę obiektu. W ocenie PWINB zastosowana procedura legalizacji uproszczonej w przypadku, gdy obiekt lub jego część została zrealizowana samowolnie, jest prawidłowa. Do wyjaśnienia pozostaje jednakże kwestia, czy sam obiekt został wybudowany legalnie, albowiem nie okazano i nie odnaleziono dokumentów to potwierdzających, a także, czy i w jakim stopniu ingerowano w elementy konstrukcyjne. R. S. w przedłożonym piśmie z 23 lipca 2025 r. stwierdził, iż "przestrzeń pomiędzy budynkami była dużo większa", a budynek nie stoi na "starych" fundamentach. Podał również, że w wyniku rozgraniczenia budynek od strony ulicy jest 15 cm, a od strony podwórka już 60 cm na działce [...], zaś pierwotnie wystawał na sąsiednią działkę od strony ulicy 32 cm, a następnie został przesunięty o kolejne 28cm. Ponadto ze sporządzonego przez PINB protokołu kontroli wynika, iż obiekt został wybudowany jako "dom zajezdny z pokojami do wynajęcia na poddaszu". PWINB powziął wątpliwość, czy w momencie powstania bryła budynku mieściła się w granicach ewidencyjnych działek, czy też te w międzyczasie ulegały zmianom. Według przekazanej przez organ I instancji drogą elektroniczną kopii mapy zasadniczej z roku 1999 sporny obiekt był już w tym czasie zlokalizowany w bliskim sąsiedztwie z budynkiem mieszkalnym na działce nr [...], jednakże taka ścisła zabudowa mogła zostać dopuszczona na zasadach wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie PWINB przeanalizowania wymaga chociażby § 12 ust. 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wskazał także na § 12 ust. 4 w.t Dalej organ stwierdził, że niewykluczone, że podział geodezyjny w terenie wyglądał na przestrzeni lat zupełnie inaczej, niemniej kwestii tej organ I instancji nie wyjaśnił. W tym celu należałoby przeanalizować dostępne dokumenty archiwalne, ortofotomapy, mapy ewidencyjne, być może przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem świadków i stron postępowania. Ponadto obiekt leży w części miejscowości Przerośl, stanowiącej część układu urbanistycznego w oznaczonych granicach, uznanej decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z roku 28.11.1985 r. nr K1.WKZ 534/438/d/85 za dobro kultury wpisane do rejestru zabytków. W ocenie PWINB z uwagi na szeroki zakres robót budowlanych obejmujących m.in. zmianę układu konstrukcyjnego, a także wykonaną odbudowę i rozbudowę budynku należy rozważyć, czy wymagana była również zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którą prawdopodobnie nie zabiegano. Końcowo organ II instancji stwierdził, że istnieje szereg wątpliwości odnośnie stanu faktycznego i prawnego obiektu i granic ewidencyjnych działki, które wymagają wyjaśnienia i zebrania dodatkowego materiału dowodowego. Uznał, że postanowienie PINB zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.). Na powyższe postanowienie skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Postanowieniu zarzuciła: 1) brak zastosowania przez PINB, a w konsekwencji PWINB art. 49f Prawa budowlanego, tj. uproszczonej ogólnej procedury legislacyjnej, bowiem stan faktyczny spełnia przesłanki określone w rzeczonym przepisie, gdyż budynek skarżącej jest budynkiem, którym od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, a to sprawia, że legalizacja samowoli budowlanej winna nastąpić w uproszczonym postępowaniu uregulowanym przepisami; 2) naruszenie art. 49g Prawa budowlanego poprzez brak wszczęcia proporcjonalnej procedury legalizacji budynku D. K. oraz nałożenie przez organ większych obowiązków niż to wynika z przepisu, tj. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego, z jednoczesnym nakazaniem złożenia oświadczenia o dysponowaniem prawa do gruntu przed zakończeniem się postępowania wszczętego w oparciu o art. 172 kodeksu cywilnego przed Sądem Rejonowym w Suwałkach I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. I Ns 400/25 o zasiedzenie części działki gruntu, oznaczonej, zgodnie z przedłożoną mapą, w piśmie uzupełniającym zażalenie; 3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 49f i g ustawy - Prawo budowlane poprzez brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego związanego z miejscem położenia nieruchomości i przepisami prawa, a tym samym nieuprawnione żądanie dokumentów ponad te określone w prawie budowlanym, przewidzianej w procedurze legalizacji uproszczonej, tj. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [prawidłowo: postanowienia – dop. Sądu] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że właściciel obowiązany jest złożyć oświadczenie w prawomocnym zakończeniu się postępowania sądowego, toczącego się przed Sądem Rejonowym w Suwałkach w sprawie I Ns 400/25; ewentualnie orzeczenie przez WSA co do istoty sprawy poprzez nakazanie przeprowadzenie postępowania legalizacji uproszczonej poprzez konieczność przedłożenia oceny lub ekspertyzy technicznej budynku oraz oświadczenia o dysponowania gruntem, po dniu uprawomocnienia się postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w Suwałkach w sprawie I Ns 400/25; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych niniejszego postępowania; 3) udzielnie prawa pomocy poprzez zwolnienie skarżących z zapłaty opłaty od niniejszej skargi, bowiem skarżący pozostaje w trudnej sytuacji materialnej i nie jest w stanie uiścić opłaty sądowej w niniejszej sprawie; 4) przeprowadzenie rozprawy w przedmiocie rozpoznania niniejszej skargi; 5) zawieszenie postępowania wywołanego skargą przed WSA do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w Suwałkach w sprawie I Ns 400/25, bowiem skarżąca nie jest na obecnym etapie w stanie zrealizować obowiązków przewidzianych w art. 49f, gdyż Sąd jeszcze nie potwierdził zasiedzenia części nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] w przedniej części domu D. K. 15 cm zaś w tylnej części domu 60cm, a tym samym złożenie oświadczenia o dysponowaniu gruntem może być dotknięte wadą oświadczenia woli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 20 października 2025 r. sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Analiza treści art. 138 § 2, w zw. z art. 144 k.p.a. wskazuje, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy postanowienia, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ drugiej instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję (postanowienie) kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18 – powoływane orzeczenia dostępne są w bazie CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasatoryjne, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przekazując sprawę, do ponowne rozpatrzenia organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Odnosząc powyższe rozważania do realiów sprawy niniejszej sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie PWINB jest prawidłowe. Z akt wynika, że organ nadzoru budowlanego z urzędu wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. [...] w obrębie P., gm. P., stanowiącego własność skarżącej. Wyjaśnić należy na wstępie, że organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu samowoli budowlanej, może prowadzić postępowanie w różnych trybach (zob. art. 48, art. 49f oraz art. 50-51 pr. bud.). Uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzone jest w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (art. 49f ust. 1). W tego rodzaju postępowaniu, stosownie do art. 49g pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (ust. 1). Do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Następnie organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym - zgodnie z art. 49i pr. bud. - wydaje: 1) decyzję o legalizacji, w przypadku gdy: a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania; 2) decyzję o nakazie rozbiórki, w przypadku: a) nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1, b) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 49h ust. 2, c) gdy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub nie pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Sąd podkreśla, że nie jest przedmiotem sporu zastosowany w sprawie uproszczony tryb legalizacyjny z uwagi na ustalony w toku postępowania fakt, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Z powyższą okolicznością nie polemizuje strona skarżąca. Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że zakres rozbudowy budynku skarżącej obejmował m.in. dobudowanie zadaszenia o konstrukcji drewnianej, znajdujące się częściowo na działce nr [...] (należącej do Gminy P.), wykonanie nowej lukarny przybliżonej w kierunku działki nr [...], wymianę fundamentów z kamiennych na betonowe czy też wymianę ścian zewnętrznych z drewnianych na murowane, wybudowanie nowej, podpiwniczonej dobudówki, przykrycie nowej jak i starej piwnicy stropem żelbetowym, wysuniętym poza obrys dobudówki, przykrycie części obiektu dachem jednospadowym czy też wykonanie okien w ścianie usytuowanej na granicy z działka nr [...]. Pełen zakres robót został wskazany w postanowieniach organu nadzoru budowalnego oraz został zawarty w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Co istotne w sprawie, budynek jest częściowo usytuowany na działce nr [...], stanowiącej własność B. i R. W. S. Sąd podziela jednak pogląd organu odwoławczego, że ustalony w toku postępowania zakres wykonanych robót budowlanych, zwłaszcza wymiana fundamentów oraz ścian wskazuje, że dokonano nie tylko rozbudowy, ale również odbudowy obiektu. W tym zakresie wyjaśnić należy (czego zabrakło w uzasadnieniu PWINB), że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane odbudowa jest rodzajem budowy, która z kolei stanowi wykonywanie obiektu budowlanego, w określonym miejscu. Przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. wyroki NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1104/10, z 24 lipca 2013 r., sygn. II OSK 2513/11). W orzecznictwie przyjmuje się też, że z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. II OSK 952/18) – zob. też A. Despot-Mładanowicz, komentarz do art. 3 [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024. Ponadto, w ocenie Sądu organ odwoławczy powziął w pełni uzasadnione wątpliwości co do tego, czy: 1) sam obiekt został wybudowany legalnie. Rację ma PWINB, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Nie ma także informacji, czy i w jakim stopniu ingerowano w elementy konstrukcyjne budynku. Niewątpliwie konieczna jest analiza istotnych i mogących mieć znaczenie dla sprawy twierdzeń R. S., zawartych w piśmie z 23 lipca 2025 r.; 2) w momencie powstania bryła budynku mieściła się w granicach ewidencyjnych działek, czy też granice te w międzyczasie ulegały zmianom. Pewne jest, że w 1999 r. budynek był już usytuowany w bliskim sąsiedztwie z budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] (vide mapa zasadnicza), niemniej jednak PINB nie ustalił relewantnej okoliczności, czy podział geodezyjny na przestrzeni lat ulegał zmianie. To zaś wymaga przeprowadzenia stosownych dowodów, których przykłady trafnie wymienił organ odwoławczy. Ustalenie powyższej okoliczności jest istotne chociażby dla oceny, czy budynek spełnia warunki techniczne, odnoszące się do sytuowania budynku przy granicy działki budowlanej, zwłaszcza § 12 ust. 3 [przepis ten nie ma pkt 8, jak błędnie wskazał PWINB – dop. Sądu] oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.); 3) z uwagi na zmianę układu konstrukcyjnego, a także wykonaną odbudowę i rozbudowę budynku, wymagana była zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Celnie dostrzegł organ odwoławczy, że obiekt leży w części miejscowości Przerośl, stanowiącej część układu urbanistycznego, uznanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 28.11.1985 r., nr K1.WKZ 534/438/d/85, za dobro kultury wpisane do rejestru zabytków. W uzasadnieniu tej decyzji (dostęp: https://wuozbialystok.bip.gov.pl/fobjects/details/1538104/przerosl-czesc-ukladu-urbanistycznego-pdf.html) wskazano: "Rozplanowanie P. (miasta w latach 1562-1870) posiada wyraźny układ pasmowy z prostolinijną siecią uliczną (związek z pomiarą włóczną). Centralna część z rynkiem wykazuje wpływ rozplanowań renesansowych." Granice tego prawnie chronionego układu urbanistycznego zostały oznaczone na planie załączonym do ww. decyzji WKZ. Fakt usytuowania przedmiotowego obiektu na terenie wpisanym do rejestru zabytków potwierdził w toku postępowania sądowego Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków (pismo z 24 października 2025 r., k. 44 akt sądowych). W toku ponownego postępowania konieczne będzie zatem uwzględnienie stosownych przepisów ustawy - Prawo budowlane (zwłaszcza art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 39), a także przepisów odnoszących się do ochrony zabytków – ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a wcześniej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Nie ma racji skarżąca, że organ I instancji w sposób nieuprawniony zażądał od niej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu. Nakaz taki wynika wprost z brzmienia art. 49g ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Z woli ustawodawcy geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza stanowi obligatoryjny dokument legalizacyjny. Warto odnotować, że obowiązek jej przedłożenia ma m.in. na celu poprawę jakości informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a co za tym idzie, zwiększenie aktualności i wiarygodności tego rejestru (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, komentarz do art. 49g [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2024). Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty oraz wnioski skargi odnoszące się do konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczącą się przed Sądem Rejonowym w Suwałkach sprawę o zasiedzenie części działki o nr. ewid. [...] (sygn. akt I NS 400/25). W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zawiesić je wtedy, gdy wydanie przez właściwy organ orzeczenia kończącego to postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem tejże kwestii występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe. Obowiązek rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i przepisów obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, należy odróżnić od stwierdzenia, że toczące się inne postępowanie w razie jego zakończenia może prowadzić do zmiany oceny określonych okoliczności kształtujących wynik załatwianej sprawy, co może wiązać się z wydaniem decyzji odmiennej treści (korzystnej/niekorzystnej dla strony). Takie rozumienie zakresu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jednolicie przyjmowane w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 101), jak też jest aprobowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z 12 listopada 2024 r., II OSK 2519/23; z 5 marca 2024 r., II OSK 2288/23; z 25 października 2023 r., II OSK 1318/22; z 29 czerwca 2023 r., II OSK 595/22; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3172/18; z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1283/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1757/19). Jeżeli odnieść wskazane rozumienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do uwarunkowań rozpatrywanej sprawy, to niewątpliwie zainicjowanie przez stronę postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie mieści się w pojęciu zagadnienia wstępnego. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym decyzji o legalizacji lub o nakazie rozbiórki (art. 49i pr. bud.) nie jest bowiem uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany lub jego część objęta postępowaniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie podnosi się, że to, iż wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez stronę, że w inny sposób kształtuje się przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Orzeczenie o zasiedzeniu, mając charakter deklaratoryjny, nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty strona nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym wobec organów nadzoru budowlanego i sądu administracyjnego, że jest właścicielem określonej nieruchomości, której granice kształtują się odmiennie, niż wynika to z dokumentacji zebranej w postępowaniu. W tym zakresie oprzeć się należy na zasadzie aktualności, zgodnie z którą organ, określając sytuację prawną adresata aktu administracyjnego, uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jego wydania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., II OSK 1064/21; wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1172/20; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 229/20; wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., II OSK 530/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., II OSK 2872/15; wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II OSK 2723/13). Trafnie wskazuje się również, że jeśli inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oznacza to, iż nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę – tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (wyrok WSA w Kielcach z 6 czerwca 2023 r., II SA/Ke 194/23). Podobnie kwestię relacji postępowania naprawczego (legalizacyjnego) i postępowania zasiedzeniowego ocenia się w piśmiennictwie. Podkreśla się także ryzyko nadużywania przez sprawców samowoli budowlanej prawa do sądu przez składanie wniosków o zasiedzenie w złej wierze, tzn. wyłącznie w celu obstrukcji postępowania legalizacyjnego. Wskazuje się też, że decyzja o rozbiórce budynku jest tzw. aktem administracyjnym rzeczowym, co osłabia związek przyczynowy, który musi być wystarczająco silny, aby organ mógł zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja o rozbiórce określa status prawny obiektu budowlanego, który jest ukształtowany w oderwaniu od statusu jego właściciela (posiadacza). Oznacza to, że nakaz rozbiórki będzie skuteczny wobec każdorazowego właściciela nieruchomości, na której obiekt budowlany jest posadowiony, ale też wobec innych podmiotów stykających się z nim, a tym samym z jego szczególnym statusem. Wydanie decyzji o rozbiórce, jak i treść tego aktu są w zasadzie niezależne od woli jego adresata (inwestora, właściciela lub zarządcy). W jego interesie jest rzecz jasna doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej, jednakże bez możliwości złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nakaz rozbiórki jest co do zasady nieuchronny (zob. M. Celiński, Glosa do wyroku NSA z 14 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 362/21, ZNSA 2024, nr 3). Reasumując, wobec wskazanych powyżej istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy zasadnie uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje bowiem podstaw do pełnego ustalenia stanu faktycznego. PINB naruszył zatem art. 7 i 77 k.p.a., a tym samym art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu zakres postępowania dowodowego, jakie ma przeprowadzić organ I instancji, jest na tyle szeroki, że PWINB nie miał możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.). Prawidłowe było więc uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd – w świetle przepisu art. 134 p.p.s.a. – nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.