II SA/Bd 1259/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2016 r. w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...].WCH w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz Gminy B. wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 100 (sto) złotych Pismem z dnia [...] września 2015 r. W. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...].[...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty, która to utrzymała w mocy decyzję P. B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], [...]. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pkt pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P. B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oraz w pkt drugim zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wskazany wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony stronom niniejszego postępowania tj. pełnomocnikowi skarżącej W. B. oraz organowi – Wojewodzie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. P. B. wniósł o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Zarządzeniem sędziego wyjaśniono P. B., że brak jest podstawy prawnej do doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem w trybie art. 142 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. pełnomocnik Gminy B. wniósł o doręczenie zarządzenia Sędziego, którym to odmówiono Gminie B. doręczenia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2015 r. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił P. B. doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem wskazując, że brak jest podstawy prawnej do doręczenia P. B. odpisu wyroku z uzasadnieniem w trybie art. 142§1 p.p.s.a. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Wobec powyższego organ wydający w sprawie decyzję w pierwszej instancji nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania, jak również nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu na decyzję ostateczną. W rozpoznawanej sprawie P. B. działał jako organ administracji właściwy do wydania decyzji w I instancji w sprawie ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji P. B. nie był stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie miał statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. omyłkowo doręczono P. B. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o przysługującym prawie wniesienia skargi kasacyjnej. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Gmina B. wniosła skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] stycznia 2016 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 33 § l P.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a, poprzez pominięcie jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony - Gminy B., która to jednostka samorządu terytorialnego jest aktualnym właścicielem nieruchomości przejętych nieodpłatnie od spadkodawców W. B. i która to osoba prawna w sytuacji ustalenia odszkodowania za przedmiotowe grunty zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zaskarżonym orzeczeniu będzie zobowiązana do jego wypłaty. Zarzut ten wskazuje również na nieważność postępowania, oparty na przepisie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego: - art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten znajduje zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem [...] stycznia 1998 r. i do sprawy ostatecznie zakończonej przed wskazaną datą zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, przewidującymi nieodpłatne nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), polegające na niezastosowaniu tego przepisu, przewidującego obowiązek odstąpienia bezpłatnie przez właściciela nieruchomości ulegającej podziałowi geodezyjnemu na rzecz gminy, gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, do stanu faktycznego zaistniałego w dacie jego obowiązywania. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy względnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...].[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej określone zostały w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."). Konieczne jest zatem, by skarga kasacyjna spełniała wymogi formalne szczegółowo wymienione w art. 176 p.p.s.a., była wniesiona w terminie określonym w art. 177 p.p.s.a., przez podmiot wskazany w art. 173 § 2 p.p.s.a., należycie opłacona (art. 221 p.p.s.a.) oraz sporządzona przez adwokata, radcę prawnego lub inny uprawniony podmiot (art. 175 p.p.s.a). Kwestię podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi kasacyjnej reguluje wskazany wyżej przepis art. 175 § 2 p.p.s.a., który stanowi, iż skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona przez Gminę B. reprezentowaną przez P. B., która nie była stroną ani uczestnikiem w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...].[...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jak wynika z akt administracyjnych, stroną w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą, była wyłącznie W. B.. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że Gmina B. nie była stroną postępowania administracyjnego. W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przysługiwał jej status strony, ani uczestnika postępowania w rozumieniu art. 32 i 33 § 1 p.p.s.a. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej, Gmina B. nie jest uprawniona do wniesienia skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym P. B. wydał decyzję w pierwszej instancji. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Należy wskazać, że stanowisko takie jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny już od początku działalności tego Sądu. W jednym ze swych wyroków (zob. wyrok NSA z 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82, orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 i art. 29 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej. Z kolei w postanowieniu z 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90, orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd stwierdził natomiast, że w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów. Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje organ tej jednostki samorządu terytorialnego. W rezultacie ani gmina, ani żaden organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Podobny pogląd wyrażano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okresie obowiązywania ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W szczególności wywodzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Takie stanowisko należy, zdaniem Sądu, przyjąć również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów procesowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie NSA 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyroku NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 – CBOSA). Należy wreszcie zauważyć, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem NSA, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną na jego poparcie argumentację jurydyczną. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że P. B. jako przedstawiciel Gminy B. działa jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W tej sytuacji P. B. nie był stroną postępowania administracyjnego ani nie przysługiwała mu legitymacja do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Prezydent orzekał w niniejszej sprawie wykonując zadania starosty. Sąd w niniejszym składzie podziela w szczególności pogląd NSA wyrażony w wyroku z 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13, zgodnie z którym "Jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcję starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania". Podobny pogląd wyrażono m. in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2005r., OSK 1555/04 (CBOSA). Konsekwentnie, Sąd w niniejszym składzie nie może podzielić odmiennego stanowiska NSA wyrażonego w postanowieniu z 6 lutego 2014r., I OSK 207/14 (CBOSA). Zdaniem Sądu, za poglądem o niedopuszczalności skargi prezydenta miasta w sprawie, w której wydał on decyzję jako organ I instancji pełniąc funkcję starosty przemawiają wszystkie argumenty natury systemowej i celowościowej powołane m. in. w orzeczeniach wydanych w sprawach I OSK 820/13 oraz OSK 1555/04, a także argumenty zawarte w uchwale powiększonego składu NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Reasumując, zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Ponadto, podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby, bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Na marginesie należy podnieść, iż omyłkowo doręczono P. B. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o prawie wniesienia skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kwestii tego doręczenia w trybie art. 142§1 p.p.s.a. nastąpiło bowiem w postanowieniu Sądu z dnia 1 czerwca 2016 r. o odmowie doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. W ocenie sądu omyłkowe doręczenie wyroku sądu podmiotowi, który nie był stroną postępowania nie ma wpływu na możliwość jego zaskarżenia. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że określonej osobie doręczono odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. Tylko podmiot faktycznie będący stroną niniejszego postępowania może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym. Oznacza to, iż skarga kasacyjna złożona przez Gminę B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2016 r., pomimo błędnego pouczenia P. B. o środku zaskarżenia, podlega odrzuceniu ze względu na to, iż została wniesiona przez podmiot nie będący stroną niniejszego postępowania. Z uwagi zatem na niedopuszczalność skargi kasacyjnej Sąd na podstawie art. 178 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Rozstrzygając o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (pkt 2 sentencji orzeczenia), postanowiono zgodnie z przepisem art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.