II SA/Bd 1310/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 25 marca 2015 r. nr VII/58/15 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych oddala skargę. Prokurator Rejonowy B. - Północ w B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2025 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miasta. W skardze zarzucono istotne naruszenie art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a nie aktem o charakterze wewnętrznym, gdyż zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Powinna zatem zostać, jako akt prawa miejscowego, ogłoszona na zasadach i trybie przewidzianym w art. 2 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak jej publikacji stanowi istotne naruszenie prawa i powinno skutkować nieważnością aktu. Skarżący podał, że w § 9 zaskarżonej uchwały postanowiono, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem [...] kwietnia 2015 r. i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy K." Określenie terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że rada nie zakwalifikowała jej do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Organ potwierdził brak publikacji zaskarżonej uchwały. Zwrócił jednak uwagę, że mając na względzie aktualną linię orzecznictwa sądów administracyjnych kwalifikujących tego typu akty jako akty prawa miejscowego, Rada podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miasta, którą uchylono zaskarżoną uchwałę. Stanowi to podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, powoływana dalej jako p.p.s.a.) W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Odwołując się natomiast do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.), w istocie jest mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Art. 91 ust. 1 przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 cyt. ustawy, w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex 33805; z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, Lex 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych". W orzecznictwie pojawiły się dwie linie oparte na odmiennej wykładni (podobnie dotyczy to art. 37b u.s.g.- ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej). Pierwsza z nich nie kwalifikuje uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet do aktów prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008r. sygn. II SA/Gl 970/07, WSA w Rzeszowie 25 sierpnia 2016 II SA/Rz 1701/15, WSA w Opolu z 6 grudnia 2018r. IISA/Op 351/18 WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 IV SA/Po 292/19) . Skład Sądu opowiada się za drugą linią orzeczniczą, w której wyrażony został pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet, jak przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej, do aktów prawa miejscowego. Orzecznictwo w zakresie tego, że uchwały podejmowane w poparciu o przepis art. 37b u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego jest obecnie jednolite. Nie ma wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 570/19, z 7 listopada 2017r. II OSK 2794/16). Uchwała w sprawie diet zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają też charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Aby stwierdzić nieważność aktu należy wskazać na istotne naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego następuje ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że dany akt, czy jego część, nie wywołują skutków prawnych od samego początku. Celem wyeliminowania z obrotu wadliwie powołanej uchwały w sytuacji istotnego naruszania prawa jest wyeliminowanie jej skutków od momentu jej powstania (czyli ex tunc ), a taką możliwość daje stwierdzenie nieważności. W przeciwnym razie, uchylenie wadliwego aktu wywołuje skutek od momentu jego uchylenia (ex nunc). Rozważając jednak ocenę uchwały z punktu widzenia istotności naruszenia prawa, kwestia wykładni przepisów nie może stanowić o kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Przepisy prawa wprost nie określają charakteru uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet. Nie można zatem stwierdzić, że doszło do oczywistej kolizji w ocenie charakteru uchwały z konkretną normą prawną. Odmienna wykładnia przepisów pomimo skutków wynikających z zakwalifikowania uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet do aktów prawa miejscowego nie pozwala na uznanie, że organ dopuścił się istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W 2015r. i później ( przykładowo wyrok WSA z 22 06. 2017r. II SAB/Lu 70/17) wyrażano pogląd, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet (przewodniczącym jednostek pomocniczych) nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym - aktem kierownictwa wewnętrznego. Dotyczy bowiem tylko sołtysów (tu radnych), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, a jedynie reguluje zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Oceniając też skutki zaskarżonej uchwały należy podkreślić, że uchwała w sprawie diet radnych dotyczy niewielkiego kręgu podmiotów, zatem nie stanowi problemu ustalenie czy wywołuje ona obecnie jeszcze jakieś skutki prawne przemawiające za zasadnością wyeliminowania jej z obrotu ze skutkiem ex tunc. Skarżący nie wykazał, że pomimo uchylenia, uchwała wywołuje obecnie skutki prawne. Nie można w tych warunkach stwierdzić, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę dopuścił się istotnego naruszenia prawa. Działał w granicach przepisów i obowiązującej wówczas ich wykładni. Biorąc przy tym pod uwagę brak wskazania na występowanie obecnie jakichkolwiek skutków prawnych uchylonej uchwały, których ustalenie nie nastręcza żadnych problemów przy ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie uchylonej uchwały, sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania jej (za okres obowiązywania od podjęcia do uchylenia) i stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały. Odnośnie do wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały wskazać należy ponownie, że uchylenie uchwały nie powoduje uchylenia danego przepisu wstecz. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim domaga się tego Prokurator powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08,wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06). Stanowisko powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się zatem bezprzedmiotowe, co oznacza, że wniosek o jego umorzenie nie mógł zostać uwzględniony. W tych okolicznościach, powołując się na wcześniejsze argumenty, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji .