II SA/Bd 3/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] A. K. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 5, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego M. C.j. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M. C. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie wydatków na zajmowany lokal przy ul. P w B. Do wniosku, w którym wskazała, że powierzchnia lokalu wynosi [...] m² oraz, że prowadzi w nim jednoosobowe gospodarstwo domowe dołączyła również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i deklarację o dochodach uzyskanych za okres obejmujący miesiące czerwiec, lipiec i sierpień 2012 r., z której wynika, że jej jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek dla bezrobotnych w kwocie [...] zł. Po przeanalizowaniu dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawczynię organ uznał, iż nie spełnia ona warunku dotyczącego nieprzekroczenia wyznaczonej przez ustawodawcę normatywnej powierzchni lokalu, która wynosi 35,00 m² dla jednej osoby. Organ wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%., jednak powierzchnia użytkowa lokalu wnioskodawczyni przekracza powierzchnię normatywną o 33,43%. Wskazał również, że stosownie do art. 5 ust. 3 ww. ustawy normatywną powierzchnie zwiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu zamieszkuje osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga mieszkania w osobnym pokoju. Jednak w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wskazany przepis nie ma zastosowania w rozpatrywanym przypadku, gdyż wnioskodawczyni prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe nie dzieli pokoju z innymi osobami. W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. zarzuciła organowi niewłaściwą interpretację art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stwierdziła ww. przepis jako jedyną przesłankę zwiększenia normatywnej powierzchni lokalu wymienia przedłożenie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wskazała, że intencją ustawodawcy było przyznanie przedmiotowego dodatku osobom, które nie są w stanie samodzielnie opłacić czynszu. Powołała się również na konstytucyjny władzy publicznej do udzielenia pomocy osobom niepełnosprawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 5 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dodatek mieszkaniowy może być przyznany tylko osobie spełniającej łącznie wszystkie warunki określone w ustawie, a jeden z nich dotyczy powierzchni lokalu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy powierzchnia ta dla jednej osoby nie może przekraczać 35 m², a stosownie do ust. 5 tego artykułu dodatek nie może być przyznany jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%. Z ustaleń organu wynika, iż wnioskodawczyni zajmuje lokal o powierzchni [...] m², podczas gdy w myśl przepisów dopuszczalna powierzchnia wynosiłaby 45,50 m² dla jednoosobowej rodziny. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta B. w kwestii zwiększenia powierzchni normatywnej o 15 m², wskazując na orzecznictwo sadów administracyjnych, stwierdził, iż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku osób zamieszkujących samotnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. C. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, iż w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie mam mowy o tym, że przepisu tego nie stosuje się do osób samotnie zamieszkujących. Stwierdziła, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przypadku nie jest jednolite, a interpretacja zastosowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. jest dla niej krzywdząca i narusza art. 69 Konstytucji RP. W jej opinie nie można literalnie odczytywać stwierdzenia "wymóg zamieszkania w oddzielnym pokoju". Wskazała, iż ustawodawca prawo do zwiększenia normatywnej powierzchni stosuje na równi w stosunku do osób poruszających się na wózku i inwalidzki i osób nie poruszających się na takim wózku, a z jej informacji wynika, że organy orzekające w sprawach dodatku mieszkaniowego stosują sporny przepis w stosunku do osób poruszających się na wózku inwalidzkim mimo, iż te osoby zamieszkują samotnie i nie widzi podstaw by nie traktować jej na równi z tymi osobami, skoro samo posada orzeczenie o stopni niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 P.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm. zwana dalej ustawą). W tym akcie prawnym ustawodawca uzależnił prawo do dodatku mieszkaniowego od łącznego spełnienia szeregu przesłanek, jakimi są: istnienie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (art. 2), wysokość dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz wymóg zajmowania lokalu mieszkalnego o nie większej niż dokładnie określona przez ustawodawcę powierzchni użytkowej, ustalonej w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego (art. 5). Niespełnienie choćby jednej z opisanych wyżej przesłanek skutkuje odmową przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie odmówiono skarżącej, która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak spełnienia kryterium powierzchniowego. W pierwszej kolejności przyjdzie zważyć, że zaistniały w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, w szczególności powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego samodzielnie przez M. C. przy ul. P. w B., która wynosi [...] m2, co wynika z treści wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Tym samym przekracza normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego dla jednej osoby tj. 35 m2 wskazaną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ustawodawca dopuszcza możliwość przekroczenia tej powierzchni, nie więcej jednak niż o 30% (ust. 5 pkt 1 ustawy). Tak więc dodatek mieszkaniowy nie może być przyznany osobie prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, jeżeli powierzchnia zajmowanego lokalu przekroczy 45,5 m2, co w przypadku skarżącej ma miejsce. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą ([...] m2) jest niewątpliwie większa od normatywnej powierzchni powiększonej o 30%. Zasadnie organy ustaliły, iż powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez M. C. przekracza powierzchnię normatywną (35 m2) o [...] %, bowiem [...] m2- 35 m2 = [...] m2, co stanowi [...]% wartości powierzchni normatywnej. Zważyć przyjdzie, iż wielkość przekroczenia 30% zwiększenia nie ma znaczenia w świetle treści cytowanych przepisów. Wobec powyższego skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W okolicznościach sprawy bezsporna pozostaje okoliczność, że skarżąca została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia [...] września 2012r. dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zmieniające treść pkt 10 orzeczenia ostatecznego z dnia [...] czerwca 2007 r. co do wskazań dotyczących prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Pod rozwagę należy zatem poddać, czy w przedmiotowej sprawie możliwe jest, w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy, powiększenie normatywnej powierzchni mieszkania o 15 m2. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Analizując przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zauważyć trzeba najpierw, że norma materialna zawarta jest w zdaniu pierwszym tego przepisu. Pierwsza hipoteza tej normy przewiduje zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, zaś druga zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Dyspozycja odnosząca się do obu przesłanek, polega na powiększeniu normatywnej powierzchni o 15 m2. Dalsze rozważania nie będą dotyczyć osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, gdyż co do tej kategorii osób nie ma wątpliwości, iż w każdym przypadku, kiedy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku inwalidzkim powierzchnia normatywna ulega zwiększeniu, a ponadto skarżąca w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie do tej kategorii osób nie należy. Szczegółowych rozważań wymaga natomiast druga hipoteza tj. zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepis zdanie drugie art. 5 ust. 3 ustawy, według którego o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, dodany ustawą z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W związku z powyższym przede wszystkim stwierdzić należy, iż przepis ten wbrew ocenie zawartej w uzasadnieniu Sądu I instancji, nie wprowadził żadnych zmian do normy materialnej określającej wymogi powiększenia normatywnej powierzchni. Jest to przepis o charakterze procesowym i kompetencyjnym, rozstrzygający, iż okoliczność faktyczną, w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego może ustalić jedynie na podstawie orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Ustalenie tej okoliczności nie skutkuje zaistnieniem materialnej przesłanki w postaci zamieszkiwania w lokalu osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma sformułowanie "oddzielny pokój". Ma ono sens tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. Zatem w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 565/06 – Lex nr 290657). Należy też wyraźnie zaznaczyć, że rozstrzygnięcie przedstawionej kwestii nie może być przypisane powiatowemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności. Do jego kompetencji należą okoliczności odnoszące się do niepełnosprawności (stan zdrowia i jego wpływ na możliwość samodzielnego funkcjonowania osoby). Poza zakresem kompetencji zespołu pozostaje to, jaki lokal mieszkalny osoba zajmuje i czy jest to zamieszkiwanie samodzielne czy wraz z innymi osobami. Nie można twierdzić, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni. Przepis materialny stosuje organ administracyjny rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a nie powiatowy zespół, który ma tylko kompetencję do wydania orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności. Orzeczenie powiatowego zespołu stwierdzającego niepełnosprawność połączoną z wymogiem zamieszkiwania w oddzielnym pokoju należy odnieść do konkretnej sytuacji mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej. Określenie “wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza to, iż jest to pokój, którego osoba niepelnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami. Wyrażony wyżej pogląd co do wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest ugruntowany w linii orzeczniczej sądów administracyjnych, vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 września 2010 r. sygn. akt I OSK 10/10 – Lex 744902, 14 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 321/10 – Lex nr 595342, 23 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 929/10 – Lex nr 745380, 23 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1037/10 – Lex nr 744915, 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1262/10, 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1389/10 – Lex nr 951960, z 10 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2044/11, z 23 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 73/12 i 1062/12 opubl. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Wykładnia gramatyczna tego przepisu pozostaje w tym przypadku w zgodzie z wykładnią celowościową. Celem tego przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej, lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju. Taka wykładnia pozostaje również w zgodzie z art. 69 Konstytucji RP. Jeśli więc M. C. zajmuje samodzielnie lokal o powierzchni użytkowej [...] m2 to nie spełnia ona wymogów uprawniających do zwiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2 i uzyskania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 5 ust. 3 ww. ustawy. W świetle poczynionych ustaleń faktycznych i przedstawionego stanu prawnego sprawy uznać trzeba, że rozstrzygnięcie podjęte przez organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie było prawidłowe. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.