II SA/Bd 639/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy we Włocławku z dnia 30 grudnia 2021 r. nr XLII/302/21 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 30 grudnia 2021 r. Rada Gminy Włocławek działając na podstawie art. 25 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834) podjęła Uchwałę Nr XLII/302/21 w sprawie ustalenia wysokości diety i zasad jej przyznawania radnym Gminy Włocławek oraz diety zryczałtowanej dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Włocławek. W § 7 uchwały przyjęto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalenia diet od dnia 1 sierpnia 2021 r. Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł skargę na powyższą uchwałę Nr XLII/302/21 Rady Gminy Włocławek z dnia 30 grudnia 2021 r. zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa - art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w aktualnym brzmieniu - tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zmianami) w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez zaniechane opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym pomimo, że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi akt prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, wobec tego powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 uchwały określono jedynie, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalenia diet od dnia 1 sierpnia 2021 r. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwała w swej treści powinna stanowić o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Organem gminy jest rada gminy. Stosownie do treści art. 2 ust 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, brak jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 728/21). W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Rada Gminy Włocławek wskazała, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały organ nadzoru - Wojewoda Kujawsko-Pomorski prezentował odmienne stanowisko niż skarżący odnośnie publikacji uchwał w sprawie ustalenia wysokości diet radnych i wyrażał pogląd, że uchwały te nie są aktami prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej powoływana jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - sprawowana stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) pod względem zgodności z prawem - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego [...] (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., sygn. II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25.02.2016 r., sygn. II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20.09.2018 r., sygn. II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19.06.2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17.11.2020 r., sygn. II SA/Op 217/20 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego – na co uwagę zasadnie zwróciła w sprawie strona skarżąca (zob. m.in. wyrok NSA z 14.06.2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z 17.11.2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28.04.2020 r., sygn. II OSK 570/19 – dostępne jw.). Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Jeżeli zatem przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20.03.2009 r., sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16.09.2009 r., sygn. III SA/Wr 238/09 – dostępne jw., a także: Sławomir Dudziak - Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17). Uchwała ta winna stanowić o jej wejściu w życie zasadniczo po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tymi przepisami, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się zatem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, co stanowi warunek wejścia ich w życie w terminie określonym w art. 4 ust. 1 (ewentualnie ust. 2) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. O tym, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie wprost stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g., i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 - dostępne jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jako że – jak podkreślono - stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony. Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Mając na względzie powyższe rozważania, wyrażone również w wyrokach WSA w Bydgoszczy m.in. z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22 i z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1019/22 (dostępne jw.), Sąd ocenił argumentację organu wyrażoną na gruncie odpowiedzi na skargę jako bezzasadną i niemającą żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Zamierzonego skutku nie mogło też odnieść na gruncie niniejszego postępowania odwołanie się do stanowiska organu nadzoru (Wojewody Kujawsko-Pomorskiego) wyrażonego w wydanych przez ten organ rozstrzygnięciach nadzorczych. Podkreślić należy bowiem, że sąd nie jest zdeterminowany kierunkami działania organów, a sprawy rozstrzyga na podstawie obowiązujących przepisów, pod względem zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.