II SA/Bd 989/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), na podstawie art. 154 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., w skrócie "k.p.a."), decyzją z [...] czerwca 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. I. (zwanego dalej "Prezydentem") z [...] marca 2023 r., znak: [...], którą to decyzją Prezydent odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z [...] lipca 2022 roku, nr [...]. Kolegium wskazało, że Prezydent decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmówił M. B. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. B.. Strona odwołała się od tej decyzji, lecz odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. W związku z tym Kolegium postanowieniem z [...] października 2022 r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z [...] lipca 2022 r. oraz odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to (doręczone pełnomocnikowi Skarżącej [...] października 2022 r.) nie zostało zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, a tym samym decyzja Prezydenta z [...] lipca 2022 r. jest ostateczna od [...] lipca 2022 r. Podaniem z [...] marca 2023 r. Skarżąca, powołując się na art. 154 k.p.a.. wniosła o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] lipca 2022 r. poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości". Prezydent zaskarżoną decyzja z [...] marca 2023 r. odmówił zmiany swojej decyzji z [...] lipca 2022 r. odnosząc się merytorycznie do złożonego wniosku i wskazując na przesłanki uniemożliwiające przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W złożonym od tej decyzji odwołaniu Skarżąca zarzuciła: - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. brak dokonania przez organ I instancji oceny, czy za uchyleniem ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co powoduje naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - niezastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 154 k.p.a. i w związku z tym błędne zastosowanie art. 155 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia decyzji dotyczącej wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, nietworzącej praw nabytych, co stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium wskazało, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybach art. 154 i 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy. Kolegium podniosło, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, bowiem przepisy ustawy o świadczenia rodzinnych w sposób jednoznaczny określają warunki, jakie należy spełnić, aby możliwym było ustalenie wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w przypadku spełnienia tych warunków, świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane. Prezydent wydając decyzję z [...] lipca 2022 r. odmawiająca przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem działał w oparciu o obowiązujące przepisy i jednoznacznie wskazał na przesłanki, które - w jego ocenie - przemawiały za koniecznością negatywnego załatwienia wniosku Strony. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania, o którym mowa wart. 154 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej i w postępowaniu tym niedopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na ewentualną wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia tj., czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może być rozumiany jako kwestionowanie decyzji, bo jest ona wadliwa merytorycznie. Wobec tego w ocenie Kolegium Prezydent w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2023 r. przeprowadził zbędną ponowną analizę merytoryczną złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że rozstrzygnięcie Prezydenta z [...] marca 2023 r. odmawiające zmiany decyzji ostatecznej tego organu z [...] lipca 2022 r. - jest prawidłowe. Ta ostatnia decyzja nie może bowiem podlegać zmianie w trybie art. 154 k.p.a. z tego względu, że nie jest decyzją uznaniową. W skardze do Sądu M. B. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy poprzez: - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. brak dokonania przez organ oceny czy za uchyleniem ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co powoduje naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; - niewłaściwe zastosowanie art. 154 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Prezydenta z [...] marca 2023 r. ze względu na uznanie, że ww. przepis może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych. Skarżąca podniosła, że niezbędnymi przesłankami zastosowania art. 154 k.p.a. jest wykazanie, że: 1) zaskarżona decyzja jest ostateczna, 2) zaskarżona decyzja nie tworzy praw nabytych dla stron postępowania, 3) za zmianą zaskarżonej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnośnie pierwszej z przesłanek Skarżąca wskazała, że bezsporne jest iż decyzja Prezydenta z [...] lipca 2022 r. stała się ostateczna [...] lipca 2022 r. Odnośnie charakteru tej decyzji Skarżącą przyznała rację Kolegium, że pogląd wyłączający możliwość zastosowania art. 154 k.p.s. w stosunku do decyzji związanych był prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego (por. wyroki z 14 czerwca 2005 r., OSK 1667/04, z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09, z 8 listopada 2016 r., II OSK 2663/15), a także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Jednakże że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w doktrynie, prezentowane jest także odmienne stanowisko zgodnie z którym, nie ma znaczenia czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W zależności bowiem od okoliczności sprawy, tj. w sytuacji ujawnienia się wad decyzji objętych wnioskiem o uchylenie lub zmianę, złożonym w trybie art. 154 § 1 k.p.a., niezależnie czy przedmiotem wniosku jest decyzja "związana", czy "uznaniowa" - możliwym jest zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. i uchylenie decyzji objętej wnioskiem złożonym w ww. nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r., o sygn. akt II OSK 1457/17). Skarżąca podniosła również, że zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem. Wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji mogłoby prowadzić do naruszenia prawa, co byłoby niedopuszczalne. Stąd też możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w stosunku do decyzji związanej zależy od konkretnego przypadku i wymaga rozważenia, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchyleniu decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 kwietnia 2020 r., I OSK 87/19, z 19 października 2012 r., II OSK 1153/11, z 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13). Ponadto Skarżąca podniosła, że do zastosowania zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. należy wykazać, że zaskarżona decyzja nie tworzy praw nabytych dla strony postępowania. Ocena, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2003 r. sygn. IV SA 3205/01 definiował nabycie praw użyte w art. 154 i 155 k.p.a. jako każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Skarżąca w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta otrzymała w dniu 13 lipca 2022 r. decyzję odmowną w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Powyższe jej zdaniem skutkuje, że decyzja Prezydenta z [...] lipca 2022 r. nie tworzy dla niej praw nabytych. Skarżąca podniosła, że ostatnią z przesłanek zastosowania zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a jest konieczność istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony do zmiany decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. nie dokonały oceny czy za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Skarżąca zauważyła, że tryby postępowania przewidziane w art. 154 i 155 k.p.a. służą generalnie organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 1996 r., sygn. III SA 1214/95). Co więcej, przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (tak NSA w wyroku z 23 lutego 2007 r., sygn. I OSK 553/06). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (tak NSA w wyroku z 17 września 2010 r., sygn. I OSK 428/10). W okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem Skarżącej - nadal posiada ona interes prawny w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Co więcej, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Wnioskodawczyni będzie w pełni odpowiadało interesowi społecznemu i zasługuje na społeczną akceptację. Bezsprzecznie istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a głównym celem tego świadczenia jest rekompensata dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Rekompensata ta jest wynagradzaniem przez państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Organ I instancji nie zgłosił żadnych zastrzeżeń odnośnie jakości opieki sprawowanej przez Skarżącą nad chorym mężem. Podniósł, że chory wymaga stałej, regularnej i permanentnej opieki, którą zapewnia mu Skarżąca. Skarżąca podkreśliła, że ocena, czy za zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. W ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie nie występuje żaden konkretny interes społeczny (ogólny), który uzasadniałby pozostawienie w obrocie prawnym niesłusznej decyzji, a dopiero zmiana decyzji zgodnie z treścią żądania Skarżącej, równoważyć będzie interes społeczny i słuszny interes strony w myśl ogólnej zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji o charakterze związanym. Stosownie do art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może w być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaś § 2 tego przepisu stanowi, iż w takim przypadku właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Przy czym, wzruszenie decyzji prawidłowych może nastąpić na podstawie art. 154 k.p.a., stosownie do cech samej decyzji i dalszych przesłanek określonych w tym przepisie (oraz na podstawie przepisów odrębnych, do których odsyła się w art. 163 k.p.a.) - tak: J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 687. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest jednolicie rozstrzygana kwestia, czy w trybie art. 154 k.p.a. możliwa jest zmiana lub uchylenie wyłącznie decyzji o charakterze związanym, czy także decyzji o charakterze uznaniowym. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania do tak zwanych decyzji związanych a jedynie do decyzji przy wydaniu których przewiduje się tak zwany " luz decyzyjny" tj. decyzji uznaniowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 2021 r. sygn. II OSK 86/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; inaczej NSA w wyroku z 15 listopada 2022 r. sygn. III OSK 7316/21). W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z [...] czerwca 2023 r. wydana w trybie art. 154 k.p.a. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta z [...] marca 2023 r., którą to decyzją odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] lipca 2022 r. odmawiającej przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ugruntowany jest pogląd, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 2 grudnia 2020 r. , sygn. II SA/Gl 1019/20, wyrok WSA w Lublinie z 8 marca 2022 r. sygn. II SA/Lu 835/21). W konsekwencji, jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu, zasadnie Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowym postępowaniu nie jest możliwa zmiana decyzji Prezydenta z [...] lipca 2022 r.; jest to bowiem decyzja o charakterze związanym, do których to decyzji 154 k.p.a. nie ma zastosowania. Należy przy tym zauważyć, że wniesione przez Skarżącą w trybie art. 154 § 1 k.p.a. żądanie zmiany ostatecznej decyzji z [...] lipca 2022 r. zmierza de facto do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (do powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w trybie zwykłym nie doszło wskutek złożenia przez Skarżącą odwołania z uchybieniem terminu). Wskazać bowiem należy, iż strona skarżąca konsekwentnie, tak na etapie postępowania administracyjnego, jaki i sądowoadministracyjnego, upatruje wystąpienia przesłanki zarówno słusznego interesu strony, jaki i przesłanki interesu społecznego w skutkach prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 stwierdzającego niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), w zakresie, w jakim powołany przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku w nim określonego ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wypracowanego na tle powołanego wyżej wyroku strona kwestionuje możliwość oparcia negatywnego dla niej rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydanego w postępowaniu zwykłym, jedynie o negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b ww. ustawy. To natomiast, jak już wcześniej wskazano nie jest dopuszczalne w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. Podkreślić należy, że zarówno negatywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ostateczną decyzją z [...] lipca 2022 r., jak i negatywne rozpatrzenie żądania zmiany tej decyzji, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., nie pozbawiają Skarżącej w sposób definitywny możliwości ubiegania się o ustalenie prawa świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyłączają bowiem możliwości wystąpienia przez stronę z ponownym wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W takiej sytuacji, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy). Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.