II SAB/Bd 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r.; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz J. S. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP, J. S. (skarżący), 11 stycznia 2018r. zwrócił się do Gminy Z. , na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie: umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej oraz dostępu do Internetu zawartych w ramach działalności urzędu w 2016 i 2017 r., bądź też wykonywanych w tym okresie; rachunków bądź faktur wystawionych na podstawie tych umów w 2016 i 2017 r. wraz z pełną specyfikacją załączoną przez operatorów do każdej z faktur oraz zestawień połączeń za okres 2016 i 2017 roku dotyczących usług świadczonych na podstawie tych umów a będących w posiadaniu urzędu. J. S., reprezentowany przez radcę prawnego A. Z., pismem z dnia [...] stycznia 2018r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na powyższy wniosek z 11 stycznia 2018r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielanie żądanej odpowiedzi na wniosek, a w konsekwencji nieudzielanie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku; 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku; 3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 złotych; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 ust. 4 p.p.s.a.); 6. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżący podał, iż złożył za pomocą portalu ePUAP wniosek do organu o udostępnienie informacji publicznej 18 stycznia 2018 r. co potwierdza dołączone urzędowe poświadczenia przedłożenia. Wniosek został skutecznie złożony 11 grudnia 2018r. Jednak do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu terminu o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udzielił żadnej odpowiedzi, w szczególności nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji, a także nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wskazano także argumentację prawną zasadności skargi na bezczynności w sprawie i udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy poinformował o uwzględnieniu skargi w całości na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ramach tzw. "autokontroli" i udostępnieniu 31 stycznia 2018r. informacji żądanej wnioskiem z 11 stycznia 2018r. Jednocześnie organ wskazał, że w ustawowym terminie dnia 25.01.2018r. zgodnie z wnioskiem przesłał skan dokumentów na podany adres e-mailowy jednak z przyczyn technicznych e-mail ten nie zachował się w systemie i nie ma możliwości obecnie przedłożenia go. Omyłkowo z serwera gminnego usunął go pracownik gminy, którego oświadczenie organ dołączył do odpowiedzi na skargę. Po otrzymaniu skargi organ ponownie niezwłocznie udzielił wnioskowanej informacji w dniu 31 stycznia 2018r. zgodnie z wnioskiem, e-mail – dołączono do pisma. Był to e-mail znacznych rozmiarów, ponieważ zawierał 90 plików skanów w formacie PDF. Z tych powodów organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego albowiem stało się bezprzedmiotowe oraz nieobciążanie organu kosztami oraz grzywną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił skarżący we wniosku z dnia 11 stycznia 2018 r. W sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie rozparzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."). Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy Z. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017r. I OSK 7/17, CBOSA). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1177/12: " Z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia tylko wtedy gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia’’. Ponadto okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Jak wynika z akt sprawy żądana informacja została udostępniona skarżącemu już po wniesieniu skargi do sądu. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że stan bezczynności organu administracji publicznej ustał po wniesieniu skargi i nie występował w chwili orzekania przez Sąd. Okoliczność udostępnienia żądanej informacji już po wniesieniu skargi, bądź też wydania decyzji odmownej co do udostępnienia informacji publicznej nie powodowała jednak bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Tym samym z uwagi na udostępnienie żądanej informacji po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność do Sądu, bezprzedmiotowym stało się orzekanie w zakresie zobowiązania Wójta [...] do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności i w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć. Niemniej jednak niezbędnym było stwierdzenie, czy organ pozostawał w bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Bez wątpienia udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie nastąpiło we wskazanym powyżej terminie, bowiem z urzędowego poświadczenia przedłożenia wynika, iż wniosek został doręczony adresatowi w dniu 11 stycznia 2018 r., organ zaś udzielił odpowiedzi dopiero w dniu 31 stycznia 2018 r., czyli w dniu otrzymaniu skargi na bezczynność. Organ nie udostępnił informacji w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. To w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy tutaj wskazać, że będące w posiadaniu skarżącego urzędowe poświadczenie przedłożenia jest wystawiane automatycznie w momencie wpłynięcia dokumentu do elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego. Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu systemu ePUAP wniosku, obciąża więc organ, a nie wnioskodawcę. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą środków komunikacji elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych, jak też dostępność informacji publicznej w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji. Powyższe jest zbieżnie ze stanowiskiem judykatury, bowiem do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja środków komunikacji elektronicznej aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych za ich pośrednictwem podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15, z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14, CBOSA). Odnosząc się do wyjaśnień organu w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, iż sama tylko nieudana próba wysłania do wnioskodawcy wnioskowanej informacji, nadto nieudokumentowana, nie może stanowić okoliczności mającej wpływ na wynik niniejszej sprawy. W tym zakresie należy ponownie wskazać, iż problemy organizacyjne nie stanowią przesłanki wskazującej na brak bezczynności organu w załatwieniu wniosku, a nadto dołączone oświadczenie nie może stanowić podstawy własnych ustaleń sądu administracyjnego ( art. 106 § 3 a contrario p.p.s.a.). Z kolei oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. Opóźnienie w stosunku do ustawowego terminu jest niewielkie. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą organu. Sąd uwzględnił fakt, że organ, nie kwestionując swojego obowiązku w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w dniu 31 stycznia 2018 r. tj. w dniu otrzymania skargi, rozpoznał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem skarżącego, czy też celowym przedłużeniem postępowania. Tym samym okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania grzywny określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie informacji bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, a okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczności dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, stwierdzając przy tym w punkcie 2, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ww. ustawy). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie w pkt 3 wniosek skarżącego oddalił. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. wyrażającym zasadę miarkowania, stosunkowego rozdzielenia kosztów, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części (...). W ocenie sądu w niniejszej sprawie zaistniał tego typu uzasadniony przypadek, który uzasadniał zasadzenie na rzecz skarżącego od organu jedynie części kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, opłata skarbowa w wysokości 17 zł od dokumentu pełnomocnictwa oraz stosunkowo pomniejszona stawka wynagrodzenia pełnomocnika procesowego skarżącego w wysokości 100 zł, (wobec § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Sąd uwzględnił w tym zakresie charakter niniejszej sprawy i wkład pracy pełnomocnika skarżącego. Aktywność radcy prawnego ograniczyła się wyłącznie do sporządzenia skargi o treści typowej dla spraw dotyczących bezczynności organów w udostępnieniu informacji publicznej. Czynności te z uwagi na nieskomplikowana prawnie materie sprawy, nie wymagały szczególnego nakładu pracy. Sąd uwzględnił także okoliczność, iż skarżący wniósł najpierw do wielu gmin analogiczne wnioski, a następnie do wielu wojewódzkich sądów administracyjnych szereg zbliżonych do siebie skarg na bezczynność organów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zwrócić należy uwagę, że pogląd dotyczący miarkowania wysokości kosztów zastępstwa procesowego jest ugruntowany w orzecznictwie (postanowienia NSA m.in. z 7.06.2016r., I OZ 544/16, z 1.7.2016r. II GZ 668/16, z 6.07.2016r. I OZ 709/16, z 14.07.2016r. I OZ 686/16, z 25.01.2018r. I OZ 1984/17). Sąd na podstawie analizy danych dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach (CBOSA) ustalił, iż skarżący, reprezentowany zawsze przez radcę prawnego wnosił analogiczne jak w niniejszej sprawie skargi na bezczynność organów gminy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (por. sprawy o sygn. akt II SAB/Ke 7/18, II SAB/Kr 14/18, II SAB/Wr 32/18, II SAB/Op 26/18, II SAB/Go 5/18, II SAB/Kr 15/18, II SAB/Ol 19/18, II SAB/GL 38/18, II SAB/Gd 12/18, II SAB/Po 8/18). Nadużywanie prawa do sądu stanowi przesłankę odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub w części (postanowienia NSA z 18.03.2014r. I OZ 175/14, z 13.09.2016r. I OZ 930/16 CBOSA).