I SA/Gd 97/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi wobec W.S. postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego. W.S. wniósł do wierzyciela tj. Starosty Powiatu (dalej w skrócie zwanego Starostą), zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, wskazując na naruszenie art. 33 § pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej u.p.e.a., poprzez wszczęcie i prowadzenie egzekucji pomimo braku przesłanek warunkujących wystąpienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych za wskazany w tytule okres z uwagi na fakt, że zobowiązany wypełnił ciążący na nim obowiązek kontynuowania nauki, będący warunkiem udzielenia przez organ świadczenia pieniężnego. W oparciu o to wniesiono o umorzenie postępowania egzekucyjnego i zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r. Starosta uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione stwierdzając, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym wynikał bezpośrednio z prawomocnej decyzji Starosty nr [...] z dnia 31 maja 2017 r., która nie była kwestionowana przez stronę na etapie postępowania administracyjnego. W złożonym zażaleniu W.S. podniósł m.in., że nigdy nie otrzymał i miał możliwości zapoznania się z treścią decyzji Starosty z dnia 31 maja 2017 r. Decyzję odebrała bowiem S.R., która nie była upoważniona do odbioru korespondencji w jego imieniu, i która nie przekazała przesyłki adresatowi. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie zwane Kolegium lub organem odwoławczym) utrzymało w mocy postanowienie Starosty. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podniesiony zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku jest zasadny w sytuacji, gdy obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał, albo powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub innych przyczyn, na przykład przedawnienia lub umorzenia obowiązku, albo też uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o tym obowiązku. W niniejszej sprawie zobowiązanie objęte tytułem wykonawczym wynika z decyzji Starosty z dnia 31 maja 2017 r. o ustaleniu wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz ustalającej termin na dokonanie zwrotu. Decyzja ta stanowi następstwo decyzji Starosty wydanej w dniu 14 kwietnia 2017 r. o wygaśnięciu wcześniejszej decyzji Starosty o przyznaniu pomocy finansowej na kontynuowanie nauki. Wyżej wymienione decyzje obowiązują, nie zostały usunięte z obrotu prawnego, w związku z czym wywierają skutki prawne. Nie można więc uznać, jak chce tego strona, że obowiązek nimi nałożony nie istnieje. Kolegium dodało ponadto, że w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może bowiem prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania administracyjnego. Powyższe uczynione zostać może w innym, odrębnym trybie wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym, zdaniem Kolegium, ewentualna kwestia nieskutecznego doręczenia decyzji nie ma wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 u.p.e.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji dowolne ustalenie za udowodniony fakt istnienia obowiązku zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych za wskazany w tytule wykonawczym okres, podczas gdy z prawidłowo rozpoznanego materiału dowodowego wynika fakt nieistnienia obowiązku. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący stwierdził, że egzekwowany obowiązek nigdy nie powstał, albowiem zarówno decyzja Starosty z dnia 14 kwietnia 2017 r. jak i decyzja z dnia 31 maja 2017 r. o ustaleniu wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz ustalającej termin na dokonanie zwrotu nie zostały skutecznie doręczone skarżącemu. W konsekwencji, zdaniem strony, nieskuteczne doręczenie nie wywarło skutku w postaci powstania zobowiązania po stronie skarżącego, a decyzje nie posiadają przymiotu ostateczności. W kwestii nieprawidłowego doręczenia wnoszący skargę podał, że decyzje zostały odebrane przez S.R., której skarżący nigdy nie upoważniał do odbioru korespondencji w jego imieniu. Osoba ta nie przekazała skarżącemu informacji o przesyłce i nie mógł on ustosunkować się w terminie do jej treści. Z tej samej przyczyny nie doręczono zobowiązanemu także pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku. Niezależnie od powyższego strona podniosła, że postępowanie jest niezasadne z uwagi na brak przesłanek warunkujących wystąpienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych z uwagi na fakt, iż zobowiązany wypełnił ciążący na nim obowiązek kontynuowania nauki w okresie pobierania świadczeń pieniężnych. Jednocześnie, zdaniem strony, organ nie wykazał, że pobrane przez zobowiązanego świadczenia pieniężne zostały przeznaczone na inny cel niż nauka. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę, zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym zarzut oparła na stwierdzeniu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Uzasadnienia dla postawionego zarzutu nieistnienia obowiązku skarżący upatruje w nieprawidłowym doręczeniu stronie decyzji, co w jego ocenie nie skutkowało wejściem decyzji do obrotu prawnego, a zatem nie może ona stanowić podstawy prowadzonej egzekucji. Organ stanął tymczasem na stanowisku, że rozpoznawanie zarzutu opartego na art. 33 § pkt 1 u.p.e.a. nie uprawnia go do badania prawidłowości doręczenia decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że po wpłynięciu wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wyraźnie wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Jeżeli podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowi decyzja administracyjna, to zakwestionowanie jej prawidłowości w postępowaniu egzekucyjnym stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. W konsekwencji na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe wprowadzanie zmian w tej materii, która jednoznacznie została rozstrzygnięta w decyzji, kończącej postępowanie rozpoznawcze. Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna, gdyż na jej przeszkodzie stoi zasada trwałości takich decyzji i ograniczenie możliwości ich weryfikacji jedynie w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt II FSK 3082/17, LEX nr 2751945). Sąd rozpoznający skargę podziela jednak pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2020 r. II FSK 1876/18, że w zakresie badania dopuszczalności egzekucji, z mocy art. 29 § 1 u.p.e.a., mieszczą się ustalenia dotyczące doręczenia decyzji, stanowiącej podstawę wykonania obowiązku. Stanowią one bowiem o tym, czy istnieje obowiązek podlegający wykonaniu (por. C. Kulesza, komentarz do art. 29 pkt 2.2 i 2.3 w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz pod red. R. D. Kijowskiego, Wyd. II, LEX 2015, wyrok NSA z 17 września 2019 r., II FSK 3811/17). Badanie, czy obowiązek istnieje nie musi być równoważne z merytoryczną kontrolą decyzji, z której obowiązek ten ma wynikać. Przede wszystkim wskazać należy, że instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ochrona ta zostałaby zniweczona, gdyby uznać, że niedopuszczalne jest sprawdzenie, czy obowiązek istniał lub był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji. Zatem istota egzekucji nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku w dacie wszczęcia egzekucji, a przepisy prawa wręcz nakazują rozpatrzenie tego zarzutu. Badanie, czy obowiązek istnieje lub czy występuje brak jego wymagalności, nie musi być równoważne z kontrolą sprawy podatkowej. Sąd rozpoznający skargę podziela pogląd organu, że w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być kontrolowane kwestie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale zauważa też, że nie każde nieistnienie obowiązku i nie każdy przypadek braku jego wymagalności musi prowadzić do weryfikacji decyzji określających obowiązki poddane egzekucji. W większości przypadków wystarczy bowiem czynność materialno-techniczna, której realizacja pozwala na ustalenie, czy zobowiązanie istnieje, a jeśli tak, to czy jest ono wymagalne. W rozpoznanej sprawie strona skarżąca nieistnienie obowiązku wiązała z niedoręczeniem jej przed podjęciem czynności egzekucyjnych decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Doręczenie decyzji stanowiącej podstawę dochodzonego w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku, ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia tego postępowania. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma takie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego, że decyzja chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. W obrocie prawnym istnieje tylko i wyłącznie decyzja doręczona, czyli dopóki decyzja nie zostanie doręczona, dopóty nie wywołuje ona żadnych skutków, w tym, nie może być poddany egzekucji określony w niej obowiązek. Wbrew stanowisku Kolegium, obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy zarzuty skarżącego odnoszące się do kwestii wadliwego doręczenia decyzji są zasadne; ich zasadność oznaczałaby bowiem bezzasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sprawdzenie, czy przed wszczęciem egzekucji decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego została doręczona stronie, nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Sprawdzenie, czy akt ten został doręczony przed wszczęciem egzekucji jest zwykłą czynnością materialno-techniczną, która nie prowadzi do podważenia obowiązku określonego decyzją, a ma na celu jedynie sprawdzenie, czy obowiązek istnieje (czy jest decyzja określająca obowiązek), zatem czy egzekucja jest dopuszczalna. Tożsamy pogląd został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 3499/18; z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 2027/17; z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 22/17; z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II FSK 2642/16; z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II FSK 2916/16; z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1775/16; z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1600/16; z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1599/16; z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1465/16; z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1148/16; z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1032/16, publ. CBOSA). Błędne jest zatem zajęte przez Kolegium stanowisko, że kwestia prawidłowości doręczenia decyzji nie może podlegać weryfikacji w toku postępowania wszczętego zarzutami wniesionymi do postępowania egzekucyjnego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, uchybienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma taki właśnie charakter. W rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność zweryfikowania tego, czy doręczenie decyzji Starosty z dnia 31 maja 2017 r. było skuteczne. Tylko bowiem decyzja skutecznie doręczona w rozumieniu przepisów Działu I Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest decyzją wywołującą skutki prawne w świetle art. 110 § 1 k.p.a. i może stanowić podstawę prowadzania egzekucji administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i dokonać analizy podniesionego przez stronę zarzutu z punktu widzenia istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Za przedwczesne Sąd uznaje przy tym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, albowiem ich rozważenie wymaga uprzedniego wyjaśnienia kwestii prawidłowości doręczenia decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Kolegium. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.