II SA/Gd 1012/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi "E." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w U. na uchwałę Rady Miasta Ustka z dnia 14 listopada 2019 r. nr XIV/141/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. "E." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd") skargę na uchwałę nr XIV/141/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka pn. "Tereny Portu" (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 5987) - dalej: "Uchwała", "Plan", zaskarżając ją w zakresie, w jakim wyklucza się świadczenie usług zaplecza noclegowego i realizację zabudowy hotelowej dla działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w U., w szczególności: a) § 5 ust. 3 pkt 11, b) § 28 karta terenu 06.07. - w zakresie, w jakim część terenu oznaczonego 06.07., na którym posadowiona jest działka nr [...], jest oznaczona symbolem UM ("teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego, z wykluczeniem zaplecza noclegowego, realizacji zabudowy hotelowej"), c) załącznik graficzny nr 1 - w zakresie, w jakim działka nr [...] została objęta obszarem o podstawowym przeznaczeniu: teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego, z wykluczeniem zaplecza noclegowego, realizacji zabudowy hotelowej. Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", z powodu ich błędnego zastosowania i podjęcia Uchwały niezgodnej z uchwałą nr XXX/266/2012 Rady Miasta Ustka z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka (dalej: "Studium") poprzez wykluczenie w Planie dla terenu oznaczonego 06.07.UM świadczenia usług noclegowych i realizacji zabudowy hotelowej, w sytuacji gdy Studium dla terenu oznaczonego 32.P,U,UT, znajdującego się na terenie Planu 06.07.UM wskazuje, że pożądana jest rozbudowa sieci hoteli w różnorodnych standardach w ramach przebudów, rewitalizacji, przekształceń funkcjonalno-przestrzennych istniejących struktur (np. na terenie 32,P,U,UT - po zachodniej stronie kanału portowego, zgodnie ze strategią rozwoju portu łączącego różnorodne funkcje, w tym usługi turystyki, np. hotel w dawnym elewatorze, czy na terenach postoczniowych), podczas gdy ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że Plan powinien być zgodny ze Studium; 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 233 i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) - dalej: "k.c.", z powodu ich niezastosowania i: a) zaakceptowania niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności i prawo użytkowania wieczystego oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego, b) doprowadzenia do niezgodnego z zasadą proporcjonalności ograniczenia praw przysługujących Skarżącej, poprzez wykluczenie w Planie dla terenu oznaczonego 06.07.UM świadczenia usług noclegowych oraz realizacji zabudowy hotelowej, c) ograniczenia możliwości zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania nieruchomości budynkowych znajdujących się na działce nr [...] - w sytuacji gdy zakaz świadczenia usług noclegowych i zabudowy hotelowej nie prowadzi w żaden sposób do ochrony interesu publicznego i innych wartości wyżej cenionych ani nie jest funkcjonalnie uzasadniony, lecz jedynie nadmiernie ogranicza prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności nieruchomości Skarżącej; 3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niezważenie przez Radę Miasta Ustka (dalej: "Rada", "Organ") interesów publicznych oraz prywatnych, w szczególności niewzięcie pod uwagę zgłaszanych uwag zmierzających do uchronienia Planu przed sprzecznością ze Studium, podczas gdy na Organie ciążył obowiązek zapewnienia takiego ukształtowania treści uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), aby w jak największym stopniu realizowany był interes publiczny, tj. główny cel określony w Studium, przy jednocześnie jak najmniejszej ingerencji w prawa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych przedmiotowym Planem; 4. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 233 i art. 140 k.c. poprzez ich niezastosowanie i: a) wprowadzenie ograniczenia prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie, b) wykluczenie w Planie dla terenu oznaczonego 06.07.UM świadczenia usług noclegowych oraz realizacji zabudowy hotelowej i tym samym ograniczenie możliwości zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania nieruchomości budynkowych znajdujących się na działce nr [...] - w sytuacji gdy zakaz świadczenia usług noclegowych i zabudowy hotelowej nie prowadzi w żaden sposób do ochrony interesu publicznego i innych wartości wyżej cenionych ani nie jest funkcjonalnie uzasadniony, lecz jedynie nadmiernie ogranicza prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności nieruchomości Skarżącej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części, w jakiej wyklucza się świadczenie usług zaplecza noclegowego i realizację zabudowy hotelowej dla działki nr [...] objętej w Planie oznaczeniem 06.07.UM, w szczególności w zakresie: § 5 ust. 3 pkt 11, § 28 karta terenu 06.07.UM oraz załącznika graficznego nr 1, zgodnie z którym działka nr [...] została objęta obszarem o podstawowym przeznaczeniu: teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego, z wykluczeniem zaplecza noclegowego, realizacji zabudowy hotelowej. Wniesiono również o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, z uwzględnieniem m.in. kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika i opłaty skarbowej oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: 1) odpisu zwykłego księgi wieczystej dla działki nr [...] w celu wykazana faktu prawa użytkowania wieczystego Spółki tej działki oraz prawa własności znajdujących się na niej budynków, 2) mapy wskazującej na umiejscowienie działki nr [...] na obszarze Portu U. w celu wykazania faktu posiadania przez Skarżącą interesu prawnego, 3) projektu wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w celu wykazania faktu posiadania przez Skarżącą interesu prawnego oraz wieloletnich jej prób przeznaczenia budynku elewatora na hotel, 4) pisma Urzędu Miasta Ustka z 3 sierpnia 2011 r. w sprawie wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w celu wykazania faktu posiadania przez Skarżącą interesu prawnego oraz wieloletnich jej prób przeznaczenia budynku elewatora na hotel, 5) wydruku z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego Spółki w celu wykazania faktu posiadania przez nią interesu prawnego oraz wieloletnich jej prób przeznaczenia budynku elewatora na hotel, 6) Studium wraz z załącznikami w celu wykazania faktu niezgodności Planu ze Studium, 7) zaskarżonej Uchwały w celu wykazania faktu niezgodności Planu ze Studium, niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności i prawo użytkowania wieczystego oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Spółka jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w U., objętej zaskarżonym Planem, posiada więc interes prawny do zaskarżenia jego zapisów. Skarżąca jest również właścicielem budynku dawnego elewatora wybudowanego na działce nr [...]. Zwrócono uwagę, że zgodnie ze wskazaniami Studium teren ten miał podlegać przeznaczeniu na funkcje usług turystycznych, w tym powstanie zaplecza hotelowego (na s. 150 Studium wymieniono należący do Spółki elewator znajdujący się na działce nr [...], w którym według Studium powinien znajdować się hotel). Wobec tego zdaniem Skarżącej został naruszony jej interes prawny wynikający z art. 233 k.c. w zakresie nieruchomości gruntowej oraz art. 140 k.c. co do nieruchomości budynkowej, gdyż w sposób niezgodny z prawem Spółce została znacznie ograniczona możliwość wykorzystania działki nr [...] i realizacji na niej zamierzonych inwestycji polegających na utworzeniu tam obiektu zakwaterowania turystycznego - hotelu. Strona skarżąca podniosła, że Plan oznaczył obszar, na którym położona jest działka nr [...] symbolem 06.07. z podstawowym przeznaczeniem tego terenu oznaczonym symbolem UM, tj. teren usług morskich i urządzeń portu morskiego. Zgodnie z Planem przez obszar usług morskich oraz urządzeń portu morskiego należy rozumieć usługi przeładunkowe, produkcyjne, rybackie, transportu pasażerskiego oraz turystyczne, których świadczenie wyklucza zaplecze noclegowe. Zdaniem Skarżącej oznacza to, że Plan jest sprzeczny z zapisami Studium, a uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością planu w odpowiedniej części zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie strony skarżącej Plan, niezależnie od swojej sprzeczności ze Studium, narusza także zasadę proporcjonalności poprzez ograniczenie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przysługujących Spółce, gdyż nie może ona przebudować aktualnie znajdującego się na gruncie budynku na hotel i prowadzić usług noclegowo-hotelowych. Podkreślono, że wprowadzając omawiane ograniczenie Rada nie miała ku temu żadnych motywów, zwłaszcza że Studium przewidywało możliwość współistnienia usług noclegowo-hotelowych z zabudową portową. Tym samym, brak prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, a przez to przekroczenie granic władztwa planistycznego, stanowi naruszenie istotne w świetle art. 28 u.p.z.p., czyli takie, które prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby zasady sporządzania planu miejscowego nie zostały naruszone. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości. Zdaniem Organu Skarżąca dokonała nieprawidłowej interpretacji językowej przytoczonych przez nią postanowień Studium. W tym zakresie wskazano, że Rada w pełni świadomie posłużyła się określeniem: "pożądana jest (...)". W ocenie Organu takie sformułowanie nie kreuje żadnego konkretnego obowiązku, a jedynie wprowadza pewną możliwość odnośnie do kierunków przyszłego zagospodarowania terenu. Ponadto w treści Studium brak jest jakiegokolwiek zapisu, który stanowiłby o obowiązku późniejszego zawarcia we właściwym m.p.z.p. postanowień dotyczących przeznaczenia wskazanego wyżej terenu pod świadczenie usług zaplecza noclegowego i realizację zabudowy hotelowej. Wyjaśniono, że zawarty w treści § 28 ust. 6 pkt 1, a dotyczący karty terenu nr 07, zapis Planu stanowiący, iż dla terenu tego "ustala się przeznaczenie podstawowe terenu: teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego" jest wyrazem konkretyzacji ustaleń zawartych w treści Studium: "funkcje usług turystycznych możliwe są także do usytuowania w wielofunkcyjnych obszarach oznaczonych jako 17.P,U,M oraz 32.P,U,UT (po zachodniej stronie kanału portowego)" (s. 152 Studium). Zdaniem Rady również pozostałe zapisy Planu, w tym także te przywoływane przez Skarżącą, stanowią jedynie materializację ustaleń Studium. Zakres znaczeniowy zapisów ujętych w Planie, a w szczególności w treści § 5, § 28 ust. 6 pkt 1 oraz załącznika graficznego nr 1 (we wskazanym przez Skarżącą zakresie), mieści się bowiem w zakresie znaczeniowym ustaleń Studium oraz nie narusza w jakikolwiek sposób sztywnych postanowień tam zawartych, uszczegóławiając jedynie ustalenia ogólnikowe, a także fakultatywne. Zdaniem Organu w sprawie nie doszło zatem do złamania zasady zgodności planu miejscowego ze studium oraz naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, a także art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto nie można mówić o odstępstwie czy zmianie postanowień Planu w stosunku do Studium, ponieważ regulacje Planu są zgodne z ustaleniami Studium i nie zmienia tego fakt, że: "ośmioletnia perspektywa czasowa dokonała istotnej zmiany w myśleniu o funkcjach w rejonie portu, uznając, że wprowadzenie funkcji turystycznych związanych z organizacją bazy noclegowej nie jest uzasadnione" (pkt 7.3 załącznika nr 2 do Uchwały). Wyjaśniono, że interpretacja danego aktu na przestrzeni lat może zmieniać się oraz ulegać ewolucji, co jest zjawiskiem naturalnym, a nawet pożądanym, o ile taka ewolucja nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub powszechnie obowiązujących norm etycznych, czy też zasad współżycia społecznego. W przedmiotowej sprawie z pewnością taki przypadek nie zachodzi. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wskazano, że w trakcie procedury przyjęcia m.p.z.p. organy gminy dokonały wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Poza okolicznościami dotyczącymi modernizacji portu, na które wskazywały organy administracji morskiej, wzięto pod uwagę także m.in. możliwy negatywny wpływ, jaki na działalność turystyczną mogłoby mieć wykorzystywanie terenów portowych do zadań przewidywanych przez te organy. Niebezpieczeństwa dla takiej działalności upatrywano chociażby w potencjalnym natężeniu hałasu czy innych tego rodzaju zakłóceń, jakie mogą być generowane w ramach tzw. działalności okołoportowej. Do takich konkluzji organy gminy doszły mając m.in. na względzie zastrzeżenia składane w okresie poprzedzającym przyjęcie Planu przez osoby zamieszkujące tereny sąsiedniego Bulwaru [...], jak i turystów korzystających z tych terenów, co do występujących już wtedy uciążliwości na obszarze portowym, związanych z prowadzoną wówczas działalnością stoczniową czy przetwórczą. Rada miała zatem uzasadnione podstawy, aby zaistnienie w przyszłości zdarzeń kolidujących z działalnością turystyczną uznać za realne zagrożenie. Tym samym, za błędne Organ uznał stanowisko Spółki, że współdziałanie zabudowy portowej, gastronomicznej i noclegowo-hotelowej oraz świadczenie takich usług na obszarze objętym w Planie symbolem 06.07.UM jest możliwe i niewykluczające się wzajemnie. W piśmie procesowym z 4 października 2022 r., będącym polemiką z odpowiedzią organu na skargę i zawierającym uzasadnienie podniesionych w skardze zarzutów, Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wymienionych w tym piśmie dokumentów. W piśmie procesowym z 13 grudnia 2022 r. Rada podniosła m.in., że Skarżąca nie wskazała jakichkolwiek postanowień Studium kreujących w stosunku do organu obowiązek zawarcia w treści Planu zapisów pozwalających na świadczenie usług zaplecza noclegowego i realizację zabudowy hotelowej dla działki nr [...], objętej w Planie oznaczeniem 06.07.UM. Zdaniem Organu zapisy Studium przytaczane przez Spółkę wskazują jedynie na możliwy do obrania kierunek zagospodarowania terenu. Rada wskazała ponadto, że zastosowane w Uchwale oznaczenie UM, biorąc pod uwagę, że w myśl postanowień Planu usługi turystyczne stanowią co do zasady integralną część usług morskich, świadczy o uwzględnieniu przez Organ potencjału przedmiotowego terenu w kontekście jego przeznaczenia związanego z usługami turystycznymi. Wyrokiem z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 550/22 WSA w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], karta terenu 06.07.UM, 2. Sąd podzielił zarzut Spółki dotyczący naruszenia przez Radę art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wykluczenie w karcie terenu 06.07.UM wykonywania usług turystycznych w zakresie zaplecza noclegowego, w tym realizacji zabudowy hotelowej z naruszeniem postanowień Studium. W tym zakresie wskazano, że obszar tego terenu w Studium dopuszczał zabudowę hotelową - teren oznaczony jako 32.P,U,UT. WSA w Gdańsku wskazał również, że w Studium na s. 150 wskazano, iż pożądana jest rozbudowa sieci hoteli w różnorodnych standardach - w tym w U., U. (wg ustaleń m.p.z.p.), w terenach już zabudowanych - w ramach przebudów, rewitalizacji, przekształceń funkcjonalno-przestrzennych istniejących struktur (np. w terenie 32.P,U,UT - po zachodniej stronie kanału portowego, zgodnie ze strategią rozwoju portu łączącego różnorodne funkcje, w tym usługi turystyki, np. hotel w dawnym elewatorze, czy w terenach postoczniowych). Sąd podkreślił, że to Skarżąca jest właścicielem dawnego elewatora, który jest zlokalizowany na działce nr [...] położonej na tym terenie. WSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że również na s. 203 i 204 Studium jako inne obszary wymagające przekształceń funkcjonalno-przestrzennych wskazano tereny portowe po zachodniej stronie kanału, w rejonie dawnego elewatora na funkcje usługowe, w tym usług turystycznych - 32.P,U,UT. Natomiast Plan definiuje dla potrzeb zaskarżonej Uchwały pojęcie "usługi morskie oraz urządzenia portu morskiego" (§ 5 ust. 3 pkt 11) jako usługi przeładunkowe, produkcyjne, rybackie, transportu pasażerskiego oraz turystyczne, których świadczenie wyklucza zaplecze noclegowe. Ponadto, są to obiekty realizujące funkcje: administracji morskiej, służby ratownictwa morskiego SAR, obronne wraz z infrastrukturą im towarzyszącą, żeglarstwa morskiego, gastronomii. Do urządzeń portu morskiego należą m.in.: stacje radarowe, baseny portowe, nabrzeża, ścieżki cumownicze, pirsy, zaplecze remontowe jednostek pływających, place składowe, magazyny, stacje paliw dla jednostek pływających, falochrony, itp. oraz linie transportu szynowego. Sąd podkreślił, że usługi morskie wykluczają realizację zabudowy mieszkaniowej i hotelowej, zaś ustalenie w § 28 dla karty terenów 06.07.UM podstawowego przeznaczenie terenu - teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego, wyklucza zabudowę hotelową. W ocenie WSA w Gdańsku powyższe zapisy Planu prowadzą do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium, wykluczając jednocześnie przewidzianą tam zabudowę hotelową na działce Skarżącej. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w odniesieniu do działki nr [...], karta terenu 06.07.UM. WSA w Gdańsku wyjaśnił, że mimo zaskarżenia przez Skarżącą jedynie § 5 ust. 3 pkt 11, § 28 karta terenu 06.07. - w zakresie, w jakim część terenu oznaczono 06.07, oraz załącznika graficznego nr 1 - w zakresie, w jakim działka nr [...] została objęta obszarem o podstawowym przeznaczeniu: teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego, na którym posadowiona jest działka nr [...], jest oznaczona symbolem UM, pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych zapisów zaskarżonej Uchwały w stosunku do działki Skarżącej byłoby niecelowe i zbędne. Od ww. wyroku Rada wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 16 października 2025 r. sygn. akt II OSK 904/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu NSA wskazał, że część tekstowa Planu nie posługuje się jednostką planistyczną "06.07.UM". Zwrócono uwagę, że § 28 Planu przewiduje 17 kart terenu, które jako odrębne jednostki zostały wyszczególnione z podaniem zarówno ich przeznaczenia, jak i ustalenia konkretnych warunków zagospodarowania. Karty są po kolei numerowane: 06.UMP - przeznaczenie jako teren budowli hydrotechnicznych oraz 07.UM - teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego. Karty te stanowią dwie odrębne jednostki planistyczne, o zupełnie odmiennym przeznaczeniu. NSA wskazał, że w części graficznej Planu te dwie jednostki zostały połączone jako jedna, co może sugerować, że w obrębie terenu usług morskich mogą być także lokalizowane budowle hydrotechniczne. Niemniej jednak Spółka nie zwalcza przeznaczenia działki pod budowle hydrotechniczne, lecz przeznaczenie działki pod usługi morskie, wykluczające zabudowę hotelową (§ 5 ust. 3 pkt 11 Planu). Tym samym przedmiotem zaskarżenia w istocie jest teren 07.UM. Zdaniem NSA WSA w Gdańsku błędnie przyjął, że obligatoryjnie Studium przewiduje, aby dawny elewator na działce nr [...] został przeznaczony pod funkcję hotelową. NSA zwrócił uwagę, że Studium na s. 150 podaje, iż pożądana jest rozbudowa sieci hoteli w różnorodnych standardach - w tym w U., U. (wg ustaleń m.p.z.p.), w terenach już zabudowanych - w ramach przebudów, rewitalizacji, przekształceń funkcjonalno-przestrzennych istniejących struktur (np. w terenie 32.P,U,UT - po zachodniej stronie kanału portowego, zgodnie ze strategią rozwoju portu łączącego różnorodne funkcje, w tym usługi turystyki, np. hotel w dawnym elewatorze, czy w terenach postoczniowych). NSA wskazał, że z użytego w Studium pojęcia "pożądana" Sąd wyprowadził wniosek, iż zabudowa hotelowa ma być zrealizowana. Tymczasem, w ocenie NSA, pożądana to oczekiwana, mile widziana, a w rezultacie możliwa. Przedmiotowy zapis Studium nie przesądza tym samym kategorycznie o zabudowie hotelowej, lecz kreuje taką możliwość. O tej możliwości jednakże decyduje ostatecznie plan miejscowy. Studium daje zarówno przyzwolenie na taką zabudowę, jak i pozwala na odstąpienie od niej. W konsekwencji NSA stwierdził, że zarówno dopuszczenie tej zabudowy, jak i jej zakaz nie naruszają Studium. NSA zwrócił ponadto uwagę, że również zawarty na s. 204 Studium zapis, iż tereny portowe po zachodniej stronie kanału, w rejonie dawnego elewatora, przeznacza się na funkcje usługowe, w tym usługi turystyczne, nie jest tożsamy z wyznaczeniem dla działki przeznaczenia pod zabudowę hotelem. Podniesiono, że usługi turystyczne obejmują szerokie spektrum usług związanych z turystyką, choćby przewóz osób, wynajem aut, usługi pilotów wycieczek. Tym samym, przyjęta w zaskarżonej Uchwale usługa turystyczna (z wyłączeniem hotelu) nie oznacza, że Plan narusza ustalenia Studium. NSA zaznaczył, że gdyby generalnie Plan wyłączył usługi turystyczne z obszaru działki nr [...], wówczas można rozważać sprzeczność ze Studium. W konsekwencji NSA stwierdził, że analiza zapisów Studium oraz norm Planu nie uzasadniała tezy postawionej przez WSA w Gdańsku, że doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie NSA Organ nie wykroczył w treści Planu poza zakres wiążących go ram określonych przez studium; Plan jedynie konkretyzował i rozwijał kierunki wynikające ze Studium poprzez przyjęcie w obszarze 07.UM usług morskich obejmujących przewidziane przez Studium usługi turystyczne, z wyjątkiem zaplecza noclegowego. Podsumowując jako usprawiedliwione NSA uznał zarzuty naruszenia przepisów procesowych i materialnych odnoszących się do zgodności Planu ze Studium, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie NSA wskazał, że nie wystąpiła podstawa do zastosowania art. 188 P.p.s.a., gdyż istota sprawa nie została wyjaśniona. W tym zakresie wskazano, że składając skargę Spółka, poza zarzutem naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., podniosła inne zarzuty, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 233 i art. 140 k.c., art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 233 i art. 140 k.c., zaś WSA w Gdańsku nie przeprowadził kontroli zaskarżonego Planu w aspekcie tych naruszeń prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd. Skarga "E." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma przy tym prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2 pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, chronionymi zarówno przepisami art. 140 i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.), jak i przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W sprawie nie jest sporne, że Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], co wynika z załączonego do skargi odpisu z księgi wieczystej nr [...]. Spółka jest również właścicielem budynku dawnego elewatora wzniesionego na tej działce. Działka nr [...] jest położona na obszarze oznaczonym w Planie symbolem 07.UM (§ 28 Planu), dla którego ustalono następujące przeznaczenie podstawowe: "teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego". Z kolei usługi morskie oraz urządzenia portu morskiego zdefiniowano w § 5 ust. 3 pkt 11 Planu jako usługi przeładunkowe, produkcyjne, rybackie, transportu pasażerskiego oraz turystyczne, których świadczenie wyklucza zaplecze noclegowe (...). Usługi morskie wykluczają realizację zabudowy mieszkaniowej i hotelowej. Skarżąca argumentowała, że został naruszony jej interes prawny wynikający z art. 233 k.c. w zakresie nieruchomości gruntowej oraz art. 140 k.c. co do nieruchomości budynkowej, gdyż w sposób niezgodny z prawem została jej znacznie ograniczona możliwość wykorzystania działki nr [...] i realizacji na niej zamierzonych inwestycji polegających na utworzeniu tam obiektu zakwaterowania turystycznego - hotelu. Oceniając powyższą argumentację należy wskazać, że prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia Planu, zawarte w § 5 ust. 3 pkt 11 w zw. z § 28, wykluczają swobodną możliwość zabudowy nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Skarżącej oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z tej nieruchomości, a tym samym ograniczają przysługujące Spółce prawo użytkowania wieczystego. Tym samym, zaskarżone postanowienia Planu naruszają w sposób bezpośredni interes prawny Skarżącej, co oznacza, że Uchwała w tym zakresie ingeruje w prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jej interes prawny, wynikający z uprawnień użytkownika wieczystego określonych w art. 233 k.c. W świetle powyższego należało uznać, że Skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem jej interes prawny, wyznaczony granicami przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, został naruszony. To otworzyło drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej Uchwały w zakresie postanowień odnoszących się do nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym przez Skarżącą. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Radę Miasta Ustka skargi kasacyjnej wyrokiem z 16 października 2025 r. sygn. akt II OSK 904/23 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 550/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 P.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "wykładni prawa" rozumie się jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Jednocześnie, jak przyjmuje się w judykaturze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 130/13). Ratio legis unormowania art. 190 P.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania przed sądem administracyjnym poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1448/13). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd w składzie ponownie ją rozpoznającym nie stwierdził przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 16 października 2025 r. sygn. akt II OSK 904/23. Oznacza to, że dalsze rozważania muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Uchylając wyrok z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 550/22 NSA w pierwszej kolejności wskazał, że część tekstowa uchwały nr XIV/141/2019 Rady Miasta Ustka z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustka pn. "Tereny Portu" (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 5987) nie posługuje się jednostką planistyczną "06.07.UM". NSA zwrócił uwagę, że § 28 Planu przewiduje 17 kart terenu, które jako odrębne jednostki zostały wyszczególnione z podaniem zarówno ich przeznaczenia, jak i ustalenia konkretnych warunków zagospodarowania. Karty są po kolei numerowane: karta terenu 06.UMP - przeznaczenie jako teren budowli hydrotechnicznych, karta terenu 07.UM - teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego. NSA podkreślił, że karty terenu 06.UMP i 07.UM stanowią dwie odrębne jednostki planistyczne, o zupełnie odmiennym przeznaczeniu. NSA wskazał również, że w części graficznej Planu te dwie jednostki zostały połączone jako jedna, co może sugerować, że w obrębie terenu usług morskich mogą być także lokalizowane budowle hydrotechniczne. Niemniej jednak Spółka nie zwalcza przeznaczenia działki nr [...] pod budowle hydrotechniczne, lecz jej przeznaczenie pod usługi morskie, wykluczające zabudowę hotelową (§ 5 ust. 3 pkt 11 Planu). Tym samym przedmiotem zaskarżenia w istocie jest teren 07.UM. NSA wskazał następnie, że WSA w Gdańsku błędnie przyjął, iż obligatoryjnie Studium przewiduje, aby dawny elewator na działce nr [...] został przeznaczony pod funkcję hotelową. NSA zwrócił uwagę, że Studium na s. 150 podaje, iż pożądana jest rozbudowa sieci hoteli w różnorodnych standardach - w tym w U., U. (wg ustaleń m.p.z.p.), w terenach już zabudowanych - w ramach przebudów, rewitalizacji, przekształceń funkcjonalno-przestrzennych istniejących struktur (np. w terenie 32.P,U,UT - po zachodniej stronie kanału portowego, zgodnie ze strategią rozwoju portu łączącego różnorodne funkcje, w tym usługi turystyki, np. hotel w dawnym elewatorze, czy w terenach postoczniowych). NSA wskazał, że z użytego w Studium pojęcia "pożądana" Sąd pierwszej instancji wyprowadził wniosek, iż zabudowa hotelowa ma być zrealizowana. Tymczasem, w ocenie NSA, pożądana to oczekiwana, mile widziana, a w rezultacie możliwa. Przedmiotowy zapis Studium nie przesądza tym samym kategorycznie o zabudowie hotelowej, lecz kreuje taką możliwość. O tej możliwości jednakże decyduje ostatecznie plan miejscowy. Studium daje zarówno przyzwolenie na taką zabudowę, jak i pozwala na odstąpienie od niej. W konsekwencji NSA stwierdził, że zarówno dopuszczenie tej zabudowy, jak i jej zakaz nie naruszają Studium. NSA zwrócił ponadto uwagę, że również zawarty na s. 204 Studium zapis, iż tereny portowe po zachodniej stronie kanału, w rejonie dawnego elewatora, przeznacza się na funkcje usługowe, w tym usługi turystyczne, nie jest tożsamy z wyznaczeniem dla działki przeznaczenia pod zabudowę hotelem. Podniesiono, że usługi turystyczne obejmują szerokie spektrum usług związanych z turystyką, choćby przewóz osób, wynajem aut, usługi pilotów wycieczek. Tym samym, przyjęta w zaskarżonej Uchwale usługa turystyczna (z wyłączeniem hotelu) nie oznacza, że Plan narusza ustalenia Studium. NSA zaznaczył, że gdyby generalnie Plan wyłączył usługi turystyczne z obszaru działki nr [..], wówczas można rozważać sprzeczność ze Studium. W konsekwencji NSA stwierdził, że analiza zapisów Studium oraz norm Planu nie uzasadniała tezy postawionej przez WSA w Gdańsku, że doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie NSA Organ nie wykroczył w treści Planu poza zakres wiążących go ram określonych przez studium; Plan jedynie konkretyzował i rozwijał kierunki wynikające ze Studium poprzez przyjęcie w obszarze 07.UM usług morskich obejmujących przewidziane przez Studium usługi turystyczne, z wyjątkiem zaplecza noclegowego. Jako usprawiedliwione NSA uznał tym samym zarzuty naruszenia przepisów procesowych i materialnych odnoszących się do zgodności Planu ze Studium, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie NSA wskazał, że nie wystąpiła podstawa do zastosowania art. 188 P.p.s.a., gdyż istota sprawa nie została wyjaśniona. W tym zakresie wskazano, że składając skargę Spółka, poza zarzutem naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., podniosła inne zarzuty, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 233 i art. 140 k.c., art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 233 i art. 140 k.c., zaś WSA w Gdańsku nie przeprowadził kontroli zaskarżonego Planu w aspekcie tych naruszeń prawa. Przechodząc zatem do ponownego, merytorycznego rozpoznania skargi w aspekcie zarzuconych w niej naruszeń przepisów prawa należy powtórzyć, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak już wyżej zasygnalizowano, wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" m.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o m.p.z.p. jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (zob.: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. W ocenie Sądu procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w nadesłanych wraz ze skargą aktach planistycznych. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez Skarżącą. Dokonując kontroli zachowania przez Radę zasad uchwalania Planu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie - musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p. Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak - co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1131/18 i z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2648/19). Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jak już wyżej wskazano ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenia te mają swoje źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z m.p.z.p. są prawnie dopuszczalne (tak np. NSA w wyroku z 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że to, iż gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina, w ramach koncepcji władztwa planistycznego, może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, aby gmina - wprowadzając te ograniczenia - nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. Oczywiste jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie proporcja ta nie została zachwiana, gdyż podejmując kwestionowaną Uchwałę organ planistyczny dokonał wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, dając w poszczególnych zapisach Planu prymat interesowi publicznemu. Należy zwrócić uwagę, że argumentacja złożonej w niniejszej sprawie skargi sprowadza się w dużej mierze do akcentowania interesu prywatnego Skarżącej, która - jak wskazuje - poczyniła plany inwestycyjne co do sposobu wykorzystywania zabudowy na działce nr [...] (przeznaczenie budynku dawnego elewatora na hotel), a które na podstawie skarżonego Planu zostały uniemożliwione. Oceniając powyższą argumentację w pierwszej kolejności należy wskazać na poszczególne zapisy zaskarżonej Uchwały. Mianowicie, dla karty terenu 07.UM (na którym znajduje się działka nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest Spółka) ustalono następujące przeznaczenie podstawowe: "teren usług morskich oraz urządzeń portu morskiego". Z kolei usługi morskie oraz urządzenia portu morskiego zdefiniowano w § 5 ust. 3 pkt 11 Planu jako usługi przeładunkowe, produkcyjne, rybackie, transportu pasażerskiego oraz turystyczne, których świadczenie wyklucza zaplecze noclegowe. Ponadto, są to obiekty realizujące funkcje: administracji morskiej, służby ratownictwa morskiego SAR (ang. search and rescue), obronne wraz z infrastrukturą im towarzyszącą, żeglarstwa morskiego, gastronomii. Do urządzeń portu morskiego należą miedzy innymi: stacje radarowe, baseny portowe, nabrzeża, ścieżki cumownicze, pirsy, zaplecze remontowe jednostek pływających, place składowe, magazyny, stacje paliw dla jednostek pływających, falochrony, itp. oraz linie transportu szynowego. Usługi morskie wykluczają realizację zabudowy mieszkaniowej i hotelowej. Zdaniem Sądu nie można tracić z pola widzenia specyfiki terenu, dla którego został przyjęty kwestionowany przez Skarżącą Plan, mianowicie - jak sama nazwa wskazuje - terenu portu. Z tego powodu w toku opracowywania projektu Planu wnioski i uwagi zgłaszały m.in. organy administracji morskiej. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej tereny portu powinny służyć przede wszystkim celom stoczniowym, przeładunkowym, rybołówstwa czy przetwórstwa, stąd też należy dążyć do przywrócenia warunków umożliwiających prowadzenie tego typu działalności. Natomiast Dyrektor Urzędu Morskiego w Słupsku już w piśmie z 30 marca 2012 r. wnosił o przyjęcie, podczas prowadzonych prac projektowych, generalnej zasady polegającej na zachowaniu zrównoważonego rozwoju portu morskiego w U., który zapewniałby rozwój podstawowych funkcji portowych (funkcja rybacka i związane z nią przetwórstwo, funkcja turystyczna, funkcja przeładunkowa). Identyczny wniosek znalazł się w piśmie tego organu z 17 grudnia 2015 r. Z kolei w postanowieniu z 26 stycznia 2017 r., nie uzgadniającym projektu Planu, Dyrektor Urzędu Morskiego w Słupsku wskazał m.in., że wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej na tereny obecnie i w strategii rozwoju portu zagospodarowane jako przemysłowe może skutkować wyłączeniem kolejnych terenów z funkcji portowej. Podkreślono, że tereny te mają dostęp do kanału portowego i posiadają nabrzeża. Zwrócono również uwagę, że przy jednostce 07.U, MW, UM przebiega jedyna droga dojazdowa do zachodniej części portu i jedyna linia kolejowa. Podniesiono, że jeśli ta infrastruktura ma obsługiwać w przyszłości tereny przeznaczone pod rozbudowę i przebudowę portu to konflikt interesów jest nieunikniony. Ostatecznie w postanowieniu z 6 lipca 2018 r. uzgadniającym projekt Planu ww. organ wskazał, że w toku procedury uzgadniania zostały uwzględnione uwagi dotyczące ustalenia terenów o podstawowym przeznaczeniu: tereny usług morskich oraz urządzeń portu morskiego. Słusznie zatem argumentował Organ, że warunkiem koniecznym dla realizacji powyższych zadań, wskazywanym przez ww. organy, było wyprowadzenie funkcji turystycznych związanych z organizacją bazy noclegowej z terenu administracyjnie wyznaczonego portu. Należy przy tym zauważyć, że funkcja turystyczna (jako dopuszczona przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Słupsku w ww. pismach) została uwzględniona w Planie, z zastrzeżeniem, że przy świadczeniu tego typu usług wykluczono zaplecze noclegowe. Należy wyjaśnić, że słowo "turystyka" pochodzi od francuskiego pojęcia tour, które oznacza wycieczkę, podróż kończącą się powrotem do miejsca skąd nastąpił wyjazd. Natomiast Wielki Słownik Języka Polskiego definiuje "turystykę" jako odbywanie podróży, wycieczek lub wędrówek w miejscu niebędącym miejscem stałego zamieszkania, w celu aktywnego spędzenia czasu. Definiuje ją również jako działalność będącą źródłem dochodów jakiejś osoby, polegająca na udostępnianiu turystom miejsc przeznaczonych na nocleg i lokali gastronomicznych oraz na organizowaniu dla nich różnego rodzaju atrakcji. A zatem, działalność turystyczna nie zawsze wiąże się z koniecznością zakwaterowania w obiektach hotelowych, obejmuje ona szeroki zakres usług komercyjnych i społecznych, zaspokajających potrzeby podróżnych. Wbrew stanowisku Skarżącej Organ dokonał wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Poza okolicznościami dotyczącymi modernizacji portu, na które wskazywały organy administracji morskiej i które przywołano powyżej, wzięto pod uwagę także m.in. możliwy negatywny wpływ, jaki na działalność turystyczną mogłoby mieć wykorzystywanie terenów portowych do zadań przewidywanych przez te organy. Niebezpieczeństwa dla takiej działalności upatrywano chociażby w potencjalnym natężeniu hałasu czy innych tego rodzaju zakłóceń, jakie może być generowane w ramach tzw. działalności okołoportowej. Do takich konkluzji Rada doszła mając na względzie zastrzeżenia składane w okresie poprzedzającym przyjęcie Planu przez osoby zamieszkujące tereny sąsiedniego Bulwaru Portowego w Ustce, jak i turystów korzystających z tych terenów, co do występujących już wtedy uciążliwości na obszarze portowym, związanych z prowadzoną wówczas działalnością stoczniową czy przetwórczą. Organ miał zatem uzasadnione podstawy, aby zaistnienie w przyszłości zdarzeń kolidujących z działalnością turystyczną uznać za realne zagrożenie. Tym samym stanowisko Spółki, że współdziałanie zabudowy portowej, gastronomicznej i noclegowo-hotelowej oraz świadczenie takich usług na obszarze objętym w planie symbolem 07.UM jest możliwe i niewykluczające się wzajemnie, należy w kontekście powyższych uwag uznać za błędne. Zdaniem Sądu Organ dokonał wyważenia kolidujących ze sobą wartości: z jednej strony interesu publicznego w postaci zachowania zrównoważonego rozwoju portu morskiego w Ustce, zapewniającego rozwój podstawowych funkcji portowych, z drugiej zaś potencjału turystycznego terenu oraz praw przysługujących właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości znajdujących się na terenie objętym Planem. W wyniku tego ważenia, w celu optymalnego pogodzenia ze sobą wskazanych wyżej wartości, zamieszczono w Planie zapisy, które umożliwiają świadczenie usług turystycznych, lecz bez zaplecza noclegowego i realizacji zabudowy hotelowej. W ocenie Sądu w opisanym wyżej przypadku interes publiczny uzasadniał ograniczenie interesu prywatnego Skarżącej. Z kolei Spółka domaga się pewnego uprzywilejowania swojego interesu prywatnego (prowadzenie działalności hotelowej w budynku dawnego elewatora i czerpanie z tego tytułu korzyści finansowych) kosztem interesu publicznego, który z przyczyn wskazanych powyżej wymagał priorytetowego potraktowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wskazane wyżej zapisy kwestionowanej skargą Uchwały w zakresie ograniczeń dotyczących nieruchomości Skarżącej nie stanowią naruszenia zasady proporcjonalności. Końcowo Sąd wskazuje, że kreowanie polityki przestrzennej gminy jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu (zob. wyrok NSA z 4 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1838/18). W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak podstaw prawnych, ażeby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego (bądź sprzecznych interesów prywatnych), w oparciu o zapisy studium, co - w ocenie Sądu - w zaskarżonym Planie uczyniono. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 3 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.