II SA/Gd 1127/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J.K na uchwałę Rady Gminy Somonino z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr LV/522/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Ostrzyce – "Centrum" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Gminy Somonino na rzecz J.K kwotę 1.460 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Somonino z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr LV/522/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Ostrzyce – "Centrum" w części, wnosząc o stwierdzenie nieważności karty terenu numer 14 MNU oraz § 4 ust. 8 planu. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem działek ewidencyjnych [...]-[...], jednostka ewidencyjna [...], objętych w planie kartą terenu numer 14 MNU. Nieruchomości te stanowią kluczową część gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącą, na nich znajduje się siedlisko rolnicze będące między innymi miejscem zamieszkania, przetrzymywania narzędzi, przetwórstwa, magazynowania i uprawy płodów rolnych. Nieruchomość jest przystosowana także do hodowli zwierząt w ramach gospodarstwa ekologicznego, obróbki drewna i kamienia. Gospodarstwo prowadzone jest także na nieruchomościach znajdujących się poza granicami planu miejscowego, ale bezpośrednio z nim graniczących lub znajdujących się bardzo blisko jego granic (działki ewidencyjne [...]-[...]). Prowadzeniu gospodarstwa towarzyszy uciążliwość w postaci hałasu i odoru, co do momentu wejścia w życie zaskarżonego planu miejscowego nie stanowiło problemu, ponieważ w zasadzie wszystkie okoliczne grunty również były wykorzystywane do prowadzenia gospodarstw rolnych albo stanowiły towarzyszące im siedliska rolnicze. Sytuację tę zaburzyło wejście w życie zaskarżonego planu miejscowego, który w granicach karty terenu numer 14 przewiduje w szczególności (§ 15) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Nadto usługi dopuszczone muszą być nieuciążliwe oraz określono maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej łącznie z zabudową usługową (usługi w budynku mieszkalnym lub w oddzielnym budynku): 30%, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej bez zabudowy usługowej: 20%; dla zabudowy usługowej realizowanej bez zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: 30%. Skarżąca podkreśliła, że przywołane proporcje odnoszą się do działki budowlanej. Definicja legalna tego określenia z art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma nic wspólnego z granicami karty terenu z planu miejscowego. Poza nieruchomością skarżącej w zasadzie całość karty terenu 14 MNU stanowi działkę [...] o powierzchni prawie 90000m2. Tak ustalone proporcje między zabudową mieszkaniową i usługową pozwalają zdaniem skarżącej dowolnie i poza kontrolą kształtować funkcję i wielkość zabudowy na tej działce. Rada Gminy w konsekwencji faktycznie nie określiła jednoznacznie funkcji terenu i parametrów terenu objętego kartą 14MNU, gdyż w jej ramach mieszczą się trzy różne funkcje. O ile ich współistnienie nie jest zabronione i jest często spotykane, to relacje między nimi muszą być określone w sposób jednoznaczny oraz wykluczający nadużycia, a nie dowolny. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że wraz z przeznaczeniem gruntów na cele mieszkaniowe lub usługowe pośrednio wprowadzono obowiązek zachowania norm akustycznych wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu. Tereny sąsiadujące z gospodarstwem skarżącej były terenami wykorzystywanymi rolniczo, dla takich terenów nie określono standardu akustycznego, natomiast w zaskarżonym planie opis oznaczenia MNU wskazuje na to, że mają to być tereny zabudowy jednorodzinnej, a dla tego typu terenów obowiązują surowsze normy akustyczne, niż dla zabudowy zagrodowej. W konsekwencji w ocenie skarżącej rozwiązania planistyczne wprowadzone planem istotnie ingerują w sposób prowadzenia gospodarstwa rolnego, sposób wykonywania prawa własności, a także wykluczają możliwość jego rozwoju wprowadzając nieistniejące dotąd funkcje. Wprowadzone planem funkcje mieszkaniowe lub usługowe nie są w stanie bezproblemowo sąsiadować z aktywną działalnością rolniczą. Wszystkie tereny sąsiadujące z kartą terenu 14MNU są terenami rolnymi wedle planu i wykorzystywanymi rolniczo w praktyce. Wszystkie inne lokalizacje terenów MNU znajdują się w ścisłym centrum O. albo ewentualnie wzdłuż głównych dróg. Żaden tego typu teren poza 14MNU nie został ustanowiony jako "wyspa" zabudowy stanowiąca element obcy dla funkcji sąsiednich. W § 4 ust. 8 planu wskazano, że zakres uciążliwości dla środowiska prowadzonej działalności musi być ograniczony do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny, co wyklucza wszelką uciążliwość (nawet w granicach norm i przepisów) pochodzącą z działalności rolniczej. Prawodawca zrównał działalność rolniczą małych gospodarstw z działalnością na skalę przemysłową. Uciążliwość jest kategorią względną i nienormatywną. Prawo posługuje się pojęciem emisji (art. 3 pkt 4 POŚ). Zastępowanie go surowszym pojęciem uciążliwości w niedopuszczalny sposób zmienia siatkę pojęciową prawa ochrony środowiska oraz zawęża zakres praw powodującego "uciążliwość" nadanych mu w POŚ. Zakaz emisji ponad określoną miarę oznacza jednocześnie prawo do powodowania uciążliwości do poziomu ustalonego przez prawodawcę. Nie może być tak, że legalnie prowadzone i rozbudowywane gospodarstwo rolne będzie musiało ograniczyć swoją działalność, gdyż obok wprowadzi się ktoś kto nie jest przyzwyczajony do piania koguta, czy innych uroków życia na wsi. Nawet gdyby na tym tle miał powstać konflikt sąsiedzki, to powinien on zostać rozwiązany przez sąd cywilny w ramach sprawy o immisje, a nie przez lokalnego prawodawcę w sposób zaoczny i bez uwzględnienia racji każdej ze stron. Skarżąca podniosła też, że plan miejscowy w zaskarżonej części pozostaje w sprzeczności z celami ustanowienia i ochrony [...] Parku Krajobrazowego ustanowionego uchwałą nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 roku, w której § 2 pkt 9 uchwały wskazano, że jest nim oszczędne użytkowanie i planowe kształtowanie przestrzeni ze szczególnym uwzględnieniem ochrony walorów krajobrazowych. Postanowienie to zostało doprecyzowane w § 1 ust. 2 pkt 3 lit. d, i, j, k, jak i pkt 2 lit. a, b, c, d oraz g załącznika nr 1 do uchwały nr 704/LVI/2023 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego. Wynika z nich, że tworząc plan organ był zobowiązany do zapobiegania rozpraszaniu zabudowy i tworzeniu nowych osiedli, umożliwił tymczasem tworzenie chaosu planistycznego i dowolności w zabudowie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i dopuszczenie dowodu z załączonych do niej dokumentów. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, która nie wskazuje, w jaki sposób ustalenia planu miałyby bezpośrednio oddziaływać na jej nieruchomości w sposób, który ograniczałby jej uprawnienia właścicielskie w zakresie wykorzystywania własnej nieruchomości - nawet gdyby zarzuty skargi dotyczyły bezpośrednio nieruchomości skarżącej, a tak nie jest. Zdaniem organu na podstawie zdjęć satelitarnych nie sposób stwierdzić istnienia pól uprawnych w pobliżu budynku mieszkalnego skarżącej: większość terenu jest porośnięta zielenią wysoką, która nie stanowi o czynnym prowadzeniu gospodarstwa. Co więcej, teren, na którym skarżąca rzekomo prowadzi działalność rolniczą, nie jest terenem prawnie do tego przeznaczonym. Przy sporządzaniu miejscowego planu dokonuje się analizy danego obszaru m.in. pod względem aktualnego sposobu użytkowania terenów, do którego stosuje się bazy danych ewidencji gruntów i budynków. Analiza terenu 14 MNU wskazywała i w dalszym ciągu wskazuje na to, że teren ten to użytek "B" (tereny mieszkaniowe), a nie "Br" czyli grunt rolny zabudowany. Jednak nawet w przypadku zakwalifikowania budynku skarżącej jako siedliska rolniczego, hałas powodowany w ramach gospodarstwa powinien zamykać się w granicy 55 dB. Niedopuszczalne jest także żądanie usunięcia zapisu o uciążliwości powodowanych przez działalność inwestora, które muszą być ograniczone do granic obszaru, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Wynika to bezpośrednio z art. 144 KC. W kontekście dokonanej przez skarżącą analizy potencjalnych możliwości zabudowy działki numer [...] obr. [...] organ wskazał, że, po pierwsze - odniesienie się do niej jest utrudnione, gdyż taka działka ewidencyjna w bazie ewidencji gruntów i budynków nie istnieje. Po drugie - analiza ta została wykonana w specyficzny i nieobiektywny sposób. Wartości wskaźników są określone dla poszczególnych przeznaczeń (jak np. MN, MNU, MN/ML itd.) i nieprawidłowe jest ich łączenie czy interpretowanie w sposób dowolny. Wskaźniki te są prawidłowe i nie rozróżniają proporcji maksymalnych w przypadku funkcji mieszanych - tj. nawet w przypadku zastosowania marginalnego udziału usług, pozostałą część dopuszczonej powierzchni zabudowy będzie mogła zająć funkcja druga, czyli mieszkaniowa. Jest to praktyka planistyczna, a nie wadliwość dokumentu. Organ podkreślił też, że projekt planu został uzgodniony i zaopiniowany z instytucjami wymienionymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując, w ocenie organu zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie naruszając ustaleń Studium. Budynek skarżącej znajduje się na użytku B (tereny mieszkaniowe), a nie Br (grunt rolny zabudowany), w związku z tym na podstawie ewidencji gruntów i budynków został zakwalifikowany do konturu planistycznego o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie ze Studium wyznaczono kontur 14 MNU na działce skarżącej i na działkach sąsiednich. O takie przeznaczenia wnioskował w procedurze planistycznej właściciel gruntów przyległych. Skarżąca nie uczestniczyła w żadnym etapie partycypacji społecznej w zakresie sporządzanego planu ani nie składała wniosków czy uwag. Cała procedura poprzedzająca podjęcie kwestionowanej uchwały wynikająca z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzona została w sposób prawidłowy, a także poddana, z wynikiem pozytywnym, analizie przez organ nadzoru - Wojewodę Pomorskiego. Projektant planu nie miał żadnej podstawy, aby domniemywać, że skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne i żąda przeznaczenia swych gruntów na cele zabudowy zagrodowej. Wizja terenowa (budynek mieszkalny otoczony lasem) oraz analiza użytku gruntowego (B) z budynkiem mieszkalnym wskazywały na nierolnicze użytkowanie terenu. Oprócz jednego budynku mieszkalnego na działkach ewidencyjnych objętych planem nie zewidencjonowano żadnego innego budynku wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego. Skarga nie dotyczy stricte sporządzonego planu, a jest wyrazem naruszenia interesu faktycznego, ukazującego niechęć do posiadania sąsiedztwa. W piśmie procesowym z 4 marca 2025 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę. Wskazała m.in. dowody na potwierdzenie, że jej zabudowana nieruchomość stanowi część siedliska rolniczego oraz że zwróciła się do Starosty o usunięcie nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków. Podkreśliła, że skarga zawiera zasadniczo dwie grupy zarzutów, pierwsza grupa dotyczy naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez ustanowienie opisanych ustaleń planistycznych w granicach nieruchomości skarżącej, a druga grupa dotyczy naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez ustanowienie opisanych ustaleń planistycznych poza granicami jej nieruchomości. Jedna i druga grupa dotyczy karty terenu 14 MNU. Każda grupa powinna zostać przenalizowana osobno. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca wykazała, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego prowadzą do naruszenia jej interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024r., poz. 1465), oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt planistyczny nie musi wyłącznie dotyczyć przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, mogą przecież dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie istnieje związek pomiędzy gwarantowaną prawnie sytuacją skarżącej, będącej właścicielką nieruchomości położonych na obszarze objętym planem, a zaskarżoną uchwałą, która wprowadza określone ustalenia dotyczące choćby przeznaczenia czy wskaźników urbanistycznych, które są sprzeczne z interesem prawnym skarżącej. Wykazanie przez skarżącą naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W rozpoznawanej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenia, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, w odniesieniu do całej uchwały, to winien stwierdzić nieważność całej uchwały. Jeżeli natomiast naruszenia te dotyczą jedynie części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części. Z akt planistycznych wynika, że w tym samym dniu, tj. 30 sierpnia 2023 r., podjęte zostały dwie uchwały: uchwała nr LV/517/2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Somonino" oraz uchwała nr LV/522/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Ostrzyce – "Centrum". W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nr LV/522/2023 doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez brak dokonania rzeczywistej oceny, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, wskutek uchwalenia planu i studium w tym samym dniu. Powyższe uchybienie należy uznać za istotne, tak z uwagi na jego oczywistość, jak i nieakceptowalność z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., II OSK 1948/21). Takie jednoczesne (w tym samym dniu i na tej samej sesji) podjęcie uchwał w sprawie studium i miejscowego planu, narusza zasady i w sposób istotny tryb sporządzania studium i planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skoro rada gminy przy sporządzaniu planu jest związana ustaleniami studium, to nie ulega wątpliwości, że uchwalenie studium powinno bezwzględnie wyprzedzać procedurę uchwalenia planu. Uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej niż miejscowy plan. W ocenie Sądu powyższe stanowisko nie wyklucza sytuacji, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, po pierwsze, należy rozumieć, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć zgodnie z dalszymi postanowieniami ustawy, że w tym miejscu chodziło ustawodawcy o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Poza tym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca przed uchwaleniem planu miejscowego. Natomiast przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych, obowiązkowych trybu sporządzania studium. Już z powyższych unormowań wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Zgodność planu miejscowego ze studium musi bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyklucza się dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (zob. wyroki NSA: z dnia 23 maja 2019 r., II OSK 1353/18; z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1288/19; z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 667/20). Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie studium w art. 9 i nast., a w stosunku do planu w art. 14 i nast. tej ustawy. Najważniejszym jest jednak wzajemna relacja studium i planu w kontekście celów jakim każda z tych instytucji ma służyć. Studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 10 u.p.z.p., w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, stan środowiska i wymogi jego ochrony, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków życia, ochrony zdrowia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz szereg innych. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej oraz szereg innych warunków. Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego i musi być zgodny ze studium. Już samo to wskazuje, że studium powinno poprzedzać plan zagospodarowania przestrzennego (plan miejscowy). Wyraźnie wskazuje na to treść art. 14 ust. 5 u.p.z.p., który stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Nadto, zgodnie z art.15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Wreszcie unormowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem nie ulega wątpliwości, że pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwał na tej samej sesji. Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bowiem istnieć w dacie podjęcia uchwały. Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej (vide: powołany już wyżej wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., II OSK 1948/21). Jak już wyżej wskazano, studium określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych. Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procesowania nie wiadomo czy ustalenia planu dostosowywane są do studium, czy studium do planu, a przecież jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. Organy gminy, działające w tym przypadku jako prawodawca, zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa. Zdaniem Sądu prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Dla poparcia takiego stanowiska wskazać należy na wyroki: NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., II OSK 1805/09; z dnia 9 lutego 20011 r., II OSK 2374/10; z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1974/11; z dnia 30 kwietnia 2020 r., II OSK 1288/19; z dnia 19 maja 2022 r., II OSK 1713/19, z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 667/20; WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 205/08 oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 171/11; WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 418/10; WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2011 r., II SA/Gl 488/10. Wszystkie powyższe uwagi odnoszą się do sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, gdyż mamy do czynienia z równoczesnym uchwalaniem planu miejscowego i zmiany studium – w tym samym dniu i na tej samej sesji rady gminy. Z powyższego wynika niedopuszczalna sytuacja, w której prace nad projektem planu miejscowego wykonywane były pod rządami studium uchwalonego uchwałą Rady Gminy Somonino Nr XXXII/232/09 z dnia 29 grudnia 2009 r. i zmienionego uchwałą Rady Gminy Somonino Nr V/27/15 z dnia 18 marca 2015 r. (vide: uchwała Nr X/89/2019 Rady Gminy Somonino z dnia 14 sierpnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Ostrzyce – "Centrum"), zaś w uchwale uchwalającej plan stwierdzono zgodność ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Somonino", co należy rozumieć, że ze studium uchwalonym 30 sierpnia 2023 r., tj. na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu (w odpowiedzi na wezwanie Sądu o nadesłanie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Somonino obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, Rada Gminy nadesłała właśnie Studium podjęte uchwałą z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr LV/517/2023). Zatem przygotowany projekt planu zgodny był ze studium z 29 grudnia 2009 r., a plan miejscowy przyjęty kwestionowaną uchwałą, zgodny był z innym zmienionym studium, uchwalonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. W tej sytuacji czynności przewidziane w art. 17 ustawy (zgłoszone wnioski, opinie i uzgodnienia, wniesione uwagi) zostały wykonane do projektu planu, który nie mógł opierać się na uchwalonym 23 sierpnia 2023 r. studium, lecz na studium z 29 grudnia 2009 r. Nie do zaakceptowania jest fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium w sytuacji, gdy studium uchwalane jest w tym samym dniu i na tej samej sesji, ale przed planem. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie całego trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego w art. 17 u.p.z.p., Sąd zwolniony jest od odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na wyjątki od zasady, zgodnie z którą w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Są nimi m.in. istotne naruszenia procedury, które dotyczą sporządzania całego planu (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1992/14). Takim naruszeniem jest naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego polegające na jego uchwaleniu na tej samej sesji, na której została podjęta uchwała w sprawie zmiany studium. Naruszenie to ze swej istoty rozciąga się na cały plan. Na to zaś, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego polegające na jego uchwaleniu na tej samej sesji, na której została podjęta uchwała w sprawie zmiany studium, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wskazują liczne orzeczenia sądów administracyjnych powołane wyżej, jak również m.in. wyroki NSA z dnia: 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11; 17 listopada 2016 r., II OSK 303/15; 14 grudnia 2016, II OSK 1388/16; 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16; 23 maja 2019 r., II OSK 1353/18; 24 lutego 2022 r., II OSK 727/19; 19 maja 2022 r., II OSK 1713/19). W takiej sytuacji Sąd nie jest związany granicami skargi określonymi w art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący (tak NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 8 marca 2023 r., II OSK 667/20). Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935) zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 1460 zł, obejmującą uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł i wynagrodzenie z tytułu zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 1160 zł. Orzeczenia powołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.