II SA/Gd 417/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T.B. i A. B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw. T. B. i A. B. wnieśli sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na mocy której organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 9 czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Jak ustalił organ, Starosta przyjął zgłoszenia: z 3 września 2018 r. od K. D., z 4 czerwca 2018 r. od Z. P., z 4 czerwca 2018 r. od B. W. – w sprawie budowy trzech parterowych garaży o powierzchni 15 m2 każdy. Według oświadczenia inwestorów roboty budowlane zostały rozpoczęte w październiku 2018 r. Do obiektów doprowadzono instalację elektryczną z istniejącego budynku mieszkalnego. Ustalono również, że budynki garażowe są trwale związane z gruntem, gdyż są usytuowane na bloczkach betonowych posadowionych w gruncie, które są połączone z obiektami za pomocą kotew. Z kolei jak wynika z oświadczenia współwłaścicieli działki – T. i A. B. - inwestorzy nie dysponowali w całości prawem własności do terenu działki nr [..]. PINB uznał, że skoro Starosta przyjął zgłoszenia trzech inwestorów, to w sprawie nie może być mowy o samowoli budowlanej i brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji nakazowej przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast ewentualne roszczenia współwłaściciela terenu ww. działki w kwestii dotyczącej braku wyrażenia zgody na realizację prac na tym terenie mogą być przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym. Organ wskazał, że K. D., Z. P. i B. W. również są współwłaścicielami ww. działki. Co więcej, jak wynika z pisma Prokuratora Rejonowego z 22 sierpnia 2019 r. śledztwo w sprawie sfałszowania oświadczenia o prawie dysponowania gruntem złożone przez trzech ww. inwestorów zostało umorzone ze względu na znikomy stopień szkodliwości społecznej czynu. Po rozpatrzeniu odwołania T. B. i A. B. decyzją z 8 czerwca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WINB przypomniał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa garażu o powierzchni do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Jak wynika zaś z akt sprawy trzech inwestorów dokonało zgłoszeń, wobec czego ww. garaże nie stanowią samowoli, budowlanej i brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 49b Prawa budowlanego. Jednakże przedmiotowe garaże zostały wybudowane w oparciu o zgłoszenia, do których inwestorzy załączyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak ustalił PINB, Prokurator Rejonowy postanowieniem z 23 lipca 2019 r. umorzył śledztwo w sprawie ww. oświadczeń wobec stwierdzenia, iż społeczna szkodliwość czynów jest znikoma. Organ zauważył jednak, że nie oznacza to, że czyn nie został w ogóle popełniony, tj. że inwestorzy nie złożyli nieprawidłowych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wręcz przeciwnie, należy uznać, że K. D., Z. P. i B. W. wraz z ww. zgłoszeniami złożyli nieprawidłowe oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podstawę umorzenia śledztwa w tej sprawie stanowiło to, że zachowanie to nie zostało uznane za czyn społecznie szkodliwy w stopniu wyższym niż znikomy. W związku z powyższym, w ocenie WINB, organ I instancji był zobligowany do zbadania prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest właśnie wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem organ I instancji powinien jednoznacznie wyjaśnić kwestie dotyczące prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, WINB ustalił, że inwestor jednego z garaży – K. D., który figuruje w ewidencji gruntów jako jeden ze współwłaścicieli działki nr [..] w S. - nie żyje od 17 lipca 2020 r. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że konieczne jest przeprowadzenie przez PINB postępowania w sprawie po ustaleniu aktualnego kręgu stron postępowania i wyjaśnieniu kwestii prawa do dysponowania ww. działką na cele budowlane. W ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien wziąć pod uwagę również to, że w chwili obecnej Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada zarządu, o którym mowa w art. 18 i 20 ustawy o własności lokali. T. B. i A. B. złożyli sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o uznanie posadowienia i trwałego związania z gruntem trzech budynków garażowych o konstrukcji stalowej za samowole budowlane i tym samym – o zobowiązanie WINB do wydania decyzji nakazującej niezwłoczną rozbiórkę obiektów budowlanych - garaży dla każdego z inwestorów imiennie, a nie na Wspólnotę, a ponadto o zobowiązanie inwestorów do likwidacji utworzonych dróg dojazdowych do garaży poprzez rekultywację terenu i przywrócenie jego poprzedniej funkcji terenu zielonego - rekreacyjnego całej Wspólnoty na koszt i staraniem trzech inwestorów solidarnie. Dodatkowo, wniesiono o uwzględnienie postanowienia Prokuratora Rejonowego z 23 lipca 2019 r. stwierdzającego popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy w oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich inwestorów (czyn z art. 233 k.k.) oraz o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w terminach określonych w art. 35 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że 16 października 2018 r. na terenie działki nr [..] znajdującej się w S. przy ulicy S. dokonano montażu i związania trwałego z gruntem trzech garaży blaszanych. Inwestorami byli K. D., B. W. i Z.P. (ówczesny członek zarządu Wspólnoty). Fakt ten wzbudził zdumienie u pozostałych 6 członków Wspólnoty – jej współwłaścicieli, zwłaszcza że 18 lipca 2018 r. odbyło się zebranie Wspólnoty, na którym powołano nowego administratora i uchwalono dodatkowo 5 innych uchwał. Natomiast nikt nie wspomniał, by na podstawie uchwały dokonać posadowienia trzech garaży na działce należącej do 9 współwłaścicieli, ani że Z. P. i B. W. dokonali już zgłoszeń budowy garaży dnia 4 czerwca 2018 r. Następnie, wnoszący sprzeciw zawiadomili 3 listopada 2018 r. PINB o fakcie dokonania naruszenia art. 48 Prawa Budowlanego (samowola budowlana). W odpowiedzi organ ten zawiadomił o mających odbyć się 24 stycznia 2019 r. oględzinach. Podczas oględzin inwestorzy przedstawili wydane na ich wniosek, podpisane przez Dyrektora Wydziału Budownictwa, zaświadczenia o braku zastrzeżeń dotyczących zgłoszenia robót budowlanych z 4 czerwca 2018 r. Zaświadczenia zostały wydane na każdego z inwestorów oddzielnie dnia 28 sierpnia 2018 r. Wobec tego zwrócono się z prośbą o udostępnienie (skserowanie) wszelkiej dokumentacji, jaką inwestorzy posługiwali się w celu uzyskania zgody na posadowienie garaży. Po zapoznaniu się z pismem Dyrektora Wydziału Budownictwa z 19 lutego 2019 r. okazało się, że już 4 czerwca 2018 r. B. W. i Z. P. dokonali zgłoszeń budowy blaszanych garaży. Jednak oba były z brakami i zostali zobowiązania do ich usunięcia (60 dni) m.in. o brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (podana była "współwłasność"). Na załączonym szkicu widniało 6 garaży - czyli x 15 m2, powierzchnia zabudowy to 90 m2. W tym miejscu wnoszący sprzeciw wskazali, że wobec tego, w ich ocenie, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano, że na dołączonym zdjęciu widać, że garaż pana W. w dniu 4 sierpnia 2018 r. już stał. Następnie, inwestorzy uzupełnili brakujące dokumenty oraz oświadczenia, w których tym razem było jako tytuł prawny do nieruchomości wskazano "użytkowanie wieczyste". W dniu 3 września 2018 r. do inwestorów dołączył pan D., który w swoim zgłoszeniu nie popełnił już błędów formalnych swoich "współinwestorów", a w oświadczeniu napisał również "użytkowanie wieczyste". Jego zaświadczenie datowane jest na dzień 19 września 2018 r. Skarżący przypomnieli, że 18 kwietnia 2019 r. skierowali do Starostwa Powiatowego wniosek o wznowienie postępowania z jednoczesnym unieważnieniem wydanych zaświadczeń o spełnieniu kryteriów zgodnych z Prawem budowlanym. W odpowiedzi organ poinformował, że Wydział Budownictwa powiadomił Prokuraturę Rejonową o prawdopodobnym popełnieniu przestępstwa przez inwestorów. Ponadto wyjaśniono, że brak jest prawnych możliwości wznowienia postępowania. Następnie, wnoszący sprzeciw wskazali, że w przypadku współwłasności nieruchomości większość robót budowlanych jej dotyczących ma charakter czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a na dokonanie takich czynności wymagana jest zgoda wszystkich jej współwłaścicieli (zgodnie z art. 199 k.c.). W konsekwencji, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością cele budowlane musi obejmować również zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli. Co prawda w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie ma podstawy prawnej do żądania złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania terenem na cele budowlane, jednak nie oznacza to, że w postępowaniu tym nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA). Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, CBOSA). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, CBOSA). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, CBOSA; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18). Jednocześnie podkreślić należy, że – choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę formalną, w granicach o których mowa była powyżej, to jednak - w ramach jego rozpoznania - sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że w ocenie sądu, wskazane przez WINB w decyzji z 8 czerwca 2021 r. okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja PINB z 9 czerwca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola w ramach instytucji sprzeciwu legalności decyzji kasatoryjnej WINB, wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji PINB w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek możliwości nałożenia ww. obowiązku określonych w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Przytoczone przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego stanowią tzw. tryb naprawczy, dedykowany sytuacjom prowadzenia robót budowlanych wykonywanych m. in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zastosowanie powyższego trybu w okolicznościach niniejszej sprawy jest sporne między organami obu instancji, gdyż organ I instancji nie dopatrzył się w sprawie podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uznając że okoliczność złożenia nieprawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podważa prawidłowości dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy. Natomiast organ odwoławczy uznał, że przede wszystkim w sprawie nie została wyjaśniona kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie dokonania zgłoszenia, mająca zasadniczy wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia, a ponadto, że jeden z trzech inwestorów zmarł 17 lipca 2020 r. i należy ustalić nowy krąg stron postępowania, a także sposób reprezentacji współwłaścicieli nieruchomości, tworzących wspólnotę mieszkaniową. Zdaniem organu odwoławczego, zakres koniecznych ustaleń jest istotny, wobec czego organ II instancji naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, wyjaśniając te kwestie za organ I instancji i wydając nowe rozstrzygniecie merytoryczne de facto na innym materiale dowodowym. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do samej zasady, dostrzegając, że istotą niniejszego postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie stosunków własnościowych w odniesieniu do działki nr [..] w S. na dzień składania oświadczeń przez inwestorów dokonujących zgłoszenia w 2018 r. oraz orzekania. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ma bowiem wątpliwości, że działka nr [..] w S. jest własnością Skarbu Państwa, będącą w użytkowaniu wieczystym wielu podmiotów, w tym m.in. wnoszących sprzeciw oraz trojga inwestorów (obecnie dwojga i spadkobierców trzeciego inwestora). Ponadto, właściciele lokali (będący współużytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej) tworzą wspólnotę mieszkaniową, co uzasadnia ustalenie sposobu jej reprezentacji. Problematyka reprezentacji wspólnot mieszkaniowych jest uregulowana w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. 2020, poz. 532 ze zm., dalej jako u.w.l.). Zgodnie z art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną, której przepisy szczególne nie przyznają osobowości prawnej (zob. np. H. Izdebski [w:] H. Izdebski (red.), Ustawa o własności lokali. Komentarz, WKP 2019, dostępny w SIP LEX). Stosownie do art. 20 ust. 1 u.w.l. jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna. W myśl art. 21 u.w.l. zarząd wspólnoty kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (ust. 1), natomiast gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie (ust. 2). Z kolei w sprawach przekraczających zwykły zarząd (tj. takich, które zarząd podejmuje samodzielnie, art. 22 u.w.l.) wymagana jest zgoda właścicieli reprezentujących większość udziałów. Uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos (art. 23 ust. 2 u.w.l.). Z powyższych przepisów bezspornie wynika, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z czynnością przekraczającą zwykły zarząd konieczne jest uzyskanie zgody właścicieli reprezentujących większość udziałów. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika zaś z orzecznictwa przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i wymaga stosownej uchwały członków wspólnoty mieszkaniowej – bez względu na to, czy inwestycja obejmuje budowę na rzecz całej wspólnoty, czy też tylko jednego z jej członków. W niniejszej sprawie zaś bezsporne jest, że trzech inwestorów wniosło zgłoszenia, do których dołączono ww. oświadczenia, stwierdzając w nich, że ich tytuł prawny do działki nr [..] wynika z użytkowania wieczystego. Jednocześnie nie wskazali oni w zgłoszeniach (oświadczeniach), że przysługuje im to prawo w określonych udziałach oraz, że są członkami wspólnoty mieszkaniowej i nie przedłożyli stosownej uchwały. Mimo powyższych braków organ architektoniczno – budowlany nie wyjaśnił kwestii tytułu prawnego inwestorów do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane i zaakceptował te zgłoszenia bez sprzeciwu. Jedynie dla porządku wskazać należy, że co do zasady do spełnienia wymogu wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wystarczające jest złożenie przez inwestora oświadczenia o tym, że dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Gdy jednak złożone przez stronę oświadczenie budzi wątpliwości organu, organ zobowiązany jest do wyjaśnienia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje i jest władny ustalić, czy złożone oświadczenie znajduje oparcie w stosownych dokumentach, w tym w księdze wieczystej sporządzonej dla konkretnej nieruchomości i informacji z ewidencji gruntów. Nie ulega wątpliwości, o czym mowa była powyżej, że zgłoszenia zostały przez organ architektoniczno – budowlany zaakceptowane bez sprzeciwu, bowiem organ ten nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie do kwestii tytułu prawnego inwestorów do nieruchomości. Oznacza to, że wykonane na podstawie tych zgłoszeń roboty budowlane nie mogą być kwalifikowane w kategoriach samowoli budowlanej. Nie oznacza to jednak, że nie podlegają one analizie z perspektywy ich zgodności z przepisami prawa, czemu służyć może w szczególności tryb uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10 (CBOSA), stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie NSA, po podjęciu powołanej uchwały utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (zob. wyroki NSA z 3 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1756/19, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 520/19, CBOSA). W postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych, polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (zob. wyroki NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 517/17, z 5 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1043/17, CBOSA). Powyższe orzecznictwo, które podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych powinien zbadać prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w oparciu o które wykonali oni określone roboty. Tymczasem, jak wynika z materiału dowodowego PINB bezkrytycznie uznał, że skoro Starosta nie wniósł sprzeciwu do zgłoszeń, to inwestorzy wykazali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza brak podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W ocenie sądu, okoliczność umorzenia postępowania karnego prowadzonego w odniesieniu do inwestorów w sprawie o czyn z art. 244 § 6 k.k. dotyczący złożonych przez nich ww. oświadczeń, towarzyszących zgłoszeniom zamiaru budowy ze względu na znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu, jak uznał to organ odwoławczy, nie zwalnia organów z konieczności oceny tej kwestii w ramach postępowania toczącego się w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Jest to zarazem kluczowa okoliczność w tym postępowaniu, determinująca sposób jej ostatecznego merytorycznego zakończenia. Sąd podziela więc stanowisko WINB w tym zakresie, który dostrzegł istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające na pominięciu ustaleń w kwestii prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, które toczyło się bez udziału wspólnoty mieszkaniowej, co stanowi o poważnych uchybieniach mających wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, który uznał zakres i wagę koniecznych ustaleń w ramach uzupełnienia materiału dowodowego za wykraczające poza ramy wyznaczone art. 136 k.p.a. W konsekwencji, organ ten nie mógł samodzielnie zbadać tych kwestii i orzec merytorycznie, gdyż naruszyłby tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Na marginesie należy zauważyć, że znajdująca się w aktach sprawy uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości nr [..] z 30 grudnia 2020 r., która udziela zgody na usytuowanie garaży, zgodnie z jej treścią obowiązuje od dnia 20 stycznia 2021 r., a więc została podjęta po rozstrzygnięciu wydanym przez organ I instancji i w żadnym razie nie konwaliduje ewentualnego braku stosownych oświadczeń ze strony inwestorów, którzy – co należy podkreślić – wnieśli zgłoszenie w 2018 r. Niemniej organy nadzoru winny uwzględnić kwestię wpływu powyższej uchwały na fakt posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zgłoszonych robót. Niezależnie od powyższego, sąd zwraca uwagę także na wymagający urzędowego potwierdzenia fakt śmierci jednego z inwestorów na etapie postępowania przed organem odwoławczym (w dniu 17 lipca 2020 r.). Uaktualnia to obowiązek zrewidowania kręgu stron postępowania z ewentualnym uwzględnieniem spadkobierców zmarłego. Ponadto, odnosząc się do treści sprzeciwu, a także materiału dowodowego przedłożonego przez zgłaszających ten sprzeciw sąd zauważa, że konieczne jest wyjaśnienie kwestii daty wybudowania objętych postępowaniem garaży, a w szczególności - czy garaż jednego z inwestorów faktycznie został posadowiony na działce przed dokonaniem zgłoszenia, na co wskazywałaby przedłożona dokumentacja fotograficzna. Jeżeli bowiem potwierdziłyby się informacje w tym zakresie, to należałoby rozważyć wyłączenie sprawy tego inwestora do odrębnego postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Reasumując, sąd uznał, że zakres wskazanych wyżej ustaleń koniecznych do poczynienia jest na tyle szeroki i istotny, że wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które można było przeprowadzić w oparciu o art. 136 k.p.a., a dokonanie poprawnych ustaleń co do ww. okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy dopiero przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie przez WINB ww. decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe i nie stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. W odniesieniu do wniosków skarżących zawartych w treści wniesionego sprzeciwu, sąd zauważa, że jak wskazano powyżej, postępowanie sądowe toczące się w wyniku wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ma ściśle określone granice rozpoznania, a sąd ma jedynie możliwość uwzględnić sprzeciw (tj. uchylić zaskarżoną decyzję kasacyjną) bądź nie uwzględnić sprzeciwu (oddalić go). Powodem zaś uwzględnienia lub nieuwzględnienia sprzeciwu jest, jak wyjaśniono to powyżej, wyłącznie ocena, czy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną naruszył przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. (art. 151a § 2). Sąd nie może zatem w sentencji wyroku zobowiązać organu do załatwienia sprawy w określony sposób, czy też w określonym terminie, jak tego oczekują sprzeciwiający się. W konsekwencji, ich wnioski w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.