II SA/Gd 521/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: WSA Dariusz Kurkiewicz WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 26 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Gminy na decyzję Wojewody z dnia 26 lipca 2016 r., nr [..]. Z akt sprawy wynika, że skarga ta wniesiona został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 16 kwietnia 2013 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek L. K., K. P. oraz M. P. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w W., oznaczonych w dniu wywłaszczenia jako działki nr: [..]-[..]. Starosta ustalił, że nieruchomości oznaczone nr [..]-[..] A. B. P. sprzedała Gminie Miasta aktem notarialnym z dnia 9 lipca 1992 r., Rep. [..] i prowadzona była dla nich przez Sąd Rejonowy księga wieczysta nr KW [..]. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 28 lipca 1994 r., sygn. akt Ns [..], wnioskujący są spadkobiercami po zmarłej A. B. P. Na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych z dnia 2 marca 2009 r. Starosta ustalił, że działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..], [..] (będącą przedmiotem niniejszego postępowania) oraz [..]-[..]. W wyniku przekształceń z działki nr [..] powstały z kolei działki nr [..]-[..]. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [..] zatwierdzono podział działki nr [..] na działki nr [..] i [..]. W dniu 23 lipca 2013 r. organ przeprowadził wizję lokalną na terenie działki [..] i ustalił, że stanowi ona fragment drogi wewnętrznej, teren jest niezabudowany, porośniętą trawą i chwastami. W dniu 30 września 2013 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik wnioskodawców wskazywał, że cel wywłaszczenia wprawdzie nie został wskazany w akcie notarialnym, ale wynika z uchwały Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r., upoważniającej Zarząd Miasta do nabycia nieruchomości przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe oraz z decyzji z dnia 11 sierpnia 1986 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[..]" w W. Przedstawiciel Urzędu Miasta wskazywał, że nabycie nastąpiło do zasobu gruntów, a nie na konkretny cel publiczny. W dniu 30 października 2013 r. zmarł wnioskujący M. P., a zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 3 stycznia 2014 r. Rep. [..] spadek po nim nabyła L. K. oraz K. P. W oparciu o wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 14 lutego 2014 r., orzekł o odmowie zwrotu na rzecz L. K. oraz K. P. 1/6 udziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [..], stwierdzając w jej uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Gminę Miasta w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ale brak jest przesłanek do uznania, że została ona nabyta na jej podstawie. Decyzja ta została jednakże uchylona mocą decyzji Wojewody z dnia 27 marca 2015 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż A. P. zgodziła się na zawarcie aktu notarialnego z dnia 9 lipca 1992 r. w wyniku przeprowadzonych uprzednio rokowań, a tym samym Gmina Miasta nabyła wnioskowane nieruchomości bez konieczności wszczynania procedury wywłaszczeniowej, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. Organ odwoławczy wskazał także, że Starosta powinien zgromadzić materiał dowodowy umożliwiający dokonanie analizy procesu zmian geodezyjnych na przestrzeni lat, aby w sposób jednoznaczny ustalić, czy działka nr [..] wchodzi w całości w skład dawnej działki nr [..], a także aby ustalić planowane na tej działce działania oraz określić zakres wniosku stron. Starosta powinien także ustalić kiedy, na jakich warunkach oraz w jakich okolicznościach Gmina Miasta dokonała zbycia udziałów w prawie własności przedmiotowej działki. W toku ponownego postępowania, pismem z dnia 13 lipca 2015 r., wnioskujące wskazały, że ich wniosek dotyczy zwrotu całej działki nr [..]. Starosta ustalił, że zgodnie z wyciągiem z wykazu zmian danych ewidencyjnych z dnia 8 lipca 2015 r. działka nr [..] stanowi drogę ul. N. i powstała w wyniku podziału działki nr [..], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 30 grudnia 2008 r. Starosta ustalił także, że akt notarialny zawarto po przeprowadzeniu rokowań w dniu 15 maja 1992 r., w trakcie których uzgodniono cenę nabycia. Decyzją z dnia 22 grudnia 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz 1774 ze zm.), Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ponownie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz L. K. oraz K. P. nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka nr [..]. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji Starosta uznał, że wnioskujące nie mogą żądać zwrotu działki nr [..] w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż A. P. nie można uznać za poprzedniego właściciela w rozumieniu art. 4 pkt 4 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawo własności działki nr [..] nie zostało jej odebrane pod rygorem wywłaszczenia, a jedynie nabyte "w związku z zainteresowaniem sprzedażą Miastu". Ani z urzędu ani na wniosek żadnego organu administracji państwowej, innej państwowej jednostki organizacyjnej lub jednostki gospodarki uspołecznionej nie podjęto wówczas żadnych czynności prawnych w celu nabycia tej nieruchomości. Nieruchomość ta została nabyta aktem notarialnym Rep. A [..] z dnia 9 lipca 1992 r. do zasobu gruntów Gminy Miasta przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe. W planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość znajdowała się w jednostce przeznaczonej pod ulice dojazdowe do zabudowy jednorodzinnej. Starosta stwierdził także, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia celu nabycia przedmiotowej nieruchomości i nie pozwala na zastosowanie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu orzeczenia o zbędności nieruchomości na cel publiczny. W umowie sprzedaży jak i dokumentach towarzyszących, które udało się zgromadzić w przedmiotowej sprawie, nie określono bowiem celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została nabyta do zasobu nieruchomości Gminy Miasta. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że na taki cel została nabyta. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że w dacie wykupu przedmiotowej nieruchomości nie było ważnej decyzji lokalizacyjnej. Za wskazanie celu nabycia nieruchomości nie można zaś uznać treści uchwały Rady Miasta nr XXIII/279/92 z dnia 29 maja 1992 r., która jedynie wskazuje na przeznaczenie tego terenu na budownictwo mieszkaniowej. Za wskazanie celu nie można też uznać decyzji z dnia 11 sierpnia 1986 r., nr [..], zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla budownictwa jednorodzinnego "[..]" w W., gdyż decyzja ta utraciła ważność jeszcze przed zawarciem umowy sprzedaży. Również po wykupie brak jakichkolwiek działań, zmierzających do realizacji konkretnej inwestycji np.: pozwolenia na budowę, decyzji lokalizacyjnej, potwierdza, że Gmina Miasta nie miała zamiaru realizować inwestycji. Starosta wyjaśnił, że jeżeli nieruchomość nie została nabyta na określony cel, to nie mogła stać się zbędna dla jego realizacji, a tylko nabycie nieruchomości pod groźbą wywłaszczenia i na konkretny cel może uprawniać do jej zwrotu. Osoby, która z własnej woli była zainteresowana sprzedażą nieruchomości nie można utożsamiać z osobą pozbawioną prawa własności, a tym bardziej stwierdzić zbędności nieruchomości na cel publiczny, który w dacie wykupu nie był określony. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a art. 216 dopuszcza również stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do gruntów nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nakazując odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III. Z uwagi na powyższe Starosta uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto stwierdził, że nawet gdyby uznano, że A. P. została pozbawiona prawa własności wbrew własnej woli, to należałoby odmówić zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na sprzeczność z ustawą o drogach publicznych. Starosta wskazał jednocześnie, że zwrot całej działki nr [..] byłby niemożliwy, gdyż Gmina Miasta posiadała na dzień złożenia wniosku jedynie 1/6 części prawa jej własności, a pozostałymi współwłaścicielami działki byli: A. - 1/2 udziału, B. i M. B. - 1/6 udziału, B. i J. R. - 1/6 udziału. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Z kolei, jak wskazał Starosta, możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Gmina Miasta utraciła władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest w całości własnością Gminy i z tego powodu nie mogłaby być zwrócona. Od decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2015 r. odwołanie złożyła L. K. i K. P., domagając się jej uchylenia i podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem: - art. 4 pkt 4 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że wnioskujące nie są podmiotami uprawnionymi do żądania zwrotu nieruchomości nabytych przez Gminę Miasto w drodze umowy z dnia 9 lipca 1992 r. oraz poprzez uznanie, iż art. 216 ust. 2 pkt 3 nie znajduje zastosowania do nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; - art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ I instancji wnikliwego rozpatrzenia i analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów w postaci: decyzji Urzędu Miasta z dnia 21 grudnia 1989 r. znak [..] zatwierdzającej projekt podziału działki [..]; decyzji Urzędu Miasta z dnia 10 stycznia 1990 r. znak [..] zatwierdzającej projekt podziału działki [..] i [..]; pisma Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego z dnia 26 października 1989 r. dotyczącego rokowań w sprawie wykupu gruntów osiedla "[..]"; notatki służbowej z dnia 15 maja 1992 r. w sprawie wykupu od A. P. terenów przeznaczonych pod osiedle "[..]"; - art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie prawnej organ I instancji uznał, że zwrot przedmiotowej nieruchomości byłby sprzeczny z ustawą o drogach publicznych. Kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 26 lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 22 grudnia 2015 r., a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ ten nie wyjaśnił zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Wojewody niezrozumiałe jest bowiem stwierdzenie organu I instancji, że A. P. nie można uznać za poprzednika właściciela w rozumieniu art. 4 pkt 4 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym, że nie przysługuje jej prawo do żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wyjaśnił, działka nr [..] (która powstała w wyniku podziału działki nr [..]) została nabyta przez Gminę Miasta w drodze umowy cywilnoprawnej - aktu notarialnego z dnia 9 lipca 1992 r. Rep. A nr [..], która zawarta została na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na powyższe, w ocenie Wojewody, wskazuje zawarty w akcie notarialnym zapis o treści: "przedkładają uchwałę Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r. nr [..] upoważniającą Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ulicy C. przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą między innymi działki numer [..], [..]". Uchwała ta została wydana m.in. na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, który stanowił, iż "gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Z kolei, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej Prezydent Miasta wydał w dniu 6 grudnia 1988 r. zarządzenie nr [..], w którym określił "granice gruntów o łącznym obszarze około 15,5151 ha w mieście W. w rejonie ulic C. i N. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne - w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego tego miasta zatwierdzonym uchwałą nr IV/28/84 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 11 grudnia 1984 r. i w planie realizacyjnym zagospodarowania osiedla o nazwie roboczej "[..]", zatwierdzonym decyzją nr [..] właściwego organu z dnia 11 sierpnia 1986 r.". W załączniku nr 2 do tego zarządzenia zostały wymienione działki, które zostały objęte tymi granicami, w tym część działki nr [..] o pow. 0,8498 ha, stanowiącej własność A. P. Następnie, decyzją nr [..] z dnia 10 stycznia 1990 r. Z-cy Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego zatwierdzono projekt podziału m.in. działki nr [..] na działki nr [..] i [..]. Zgodnie z zapisem na dole strony 2-giej tej decyzji działka nr [..] była "przedmiotem wykupu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - zgodnie z w/w planem realizacyjnym o nazwie roboczej - "Osiedle [..]" w W.". O przeprowadzeniu rokowań wymaganych art. 53 ustawy wywłaszczeniowej świadczą zaś: pismo z dnia 28 października 1989 r., którym zawiadomiono m.in. A. P., że w dniu 10 listopada 1989 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego "odbędą się rokowania w sprawie wykupu gruntu położonego na terenie budownictwa jednorodzinnego osiedla [..] w W. "; notatka z dnia 15 maja 1992 r. "w sprawie wykupów terenów [..]", w której stwierdzono, że "Pani P., oraz Pani T. działająca w imieniu rodziców podtrzymują propozycję Pani T.". Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w trybie umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej jest zaś art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działa III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wojewoda wskazał ponadto, że z dokumentów archiwalnych wynika, że działka nr [..] (w wyniku podziału, której powstała m.in. działka nr [..]) była przeznaczona pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, którym, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu na dzień 6 grudnia 1988 r.), była budowa na gruntach, o których mowa w ust. 1, w formie zorganizowanej przestrzennie co najmniej 10 domów jednorodzinnych lub małych domów mieszkalnych albo domów mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym. Przy czym cel ten, z uwagi na jego ogólne ujęcie, należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, np.: treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, planu zagospodarowania terenu. Okoliczność zaś, czy plan realizacyjny utracił moc nie ma znaczenia dla rozstrzygania kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże na dołączonym do akt sprawy załączniku nr 2 do decyzji nr [..] z dnia 11 sierpnia 1986 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego osiedla budownictwa jednorodzinnego "[..]", nie można ocenić, gdzie dokładnie na tej mapie znajduje się wywłaszczona działka. Wynika z niej, iż cały obszar, który obejmuje był podzielony na działki, na których miały zostać wybudowane domy jednorodzinne, co jest zgodne z wyżej przedstawioną definicją skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Wynika z niej także, że planowane były na niej drogi. Nie można jednak ustalić, co dokładnie miało być usytuowane na obecnej działce nr [..] - droga czy dom. Wojewoda ocenił jednocześnie, że określony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 23 lipca 2013 r. wynika bowiem, że na terenie przedmiotowej działki nie powstało 10 domów jednorodzinnych lub małych domów mieszkalnych albo domów mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, a tym samym cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W ocenie Wojewody stanowisko to potwierdził również Starosta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że "nieruchomość została nabyta do zasobu nieruchomości Gminy Miasta i w dniu nabycia nie była niezbędna na jakikolwiek ceł publiczny. Również brak jakichkolwiek działań po wykupie, zmierzających do realizacji konkretnej inwestycji np.: pozwolenie na budowę, decyzja lokalizacyjna, potwierdza, że Gmina Miasta nie miała zamiaru realizować inwestycji". Wojewoda zaznaczył ponadto, że z księgi wieczystej nr [..] wynika, iż współwłaścicielami działki nr [..] są: Gmina Miasta w udziale 1/6, A. w udziale 1/2, M. B. i B. B. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale 1/6 oraz J. R. i B. R. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w udziale 1/6. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia 21 sierpnia 2009 r., Repertorium A [..] - umowa zamiany, na podstawie której Gmina Miasta przeniosła na A. udział wynoszący 1/2 część we współwłasności działki. Z kolei z księgi wieczystej wynika, iż M. B. i B. B. nabyli udział wynoszący 1/6 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży - akt notarialny z dnia 12 października 2011 r. nr [..], a J. R. i B. R. nabyli udział wynoszący 1/6 w prawie własności tej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży - akt notarialny z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [..]. W związku z brakiem realizacji celu wywłaszczenia udział Gminy Miasta wynoszący 1/6 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, może zostać zwrócony wnioskodawczyniom. Istnienie w momencie orzekania o zwrocie prawa współwłasności w udziale 5/6 osób fizycznych oraz A. na przedmiotowej nieruchomości, czyli osób trzecich, pozbawiło Gminę Miasta faktycznego władania nią w tym zakresie, a tym samym uniemożliwia realizację roszczenia o zwrot w tej części. Wojewoda zaznaczył przy tym, że brak władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, w dniu orzekania o zwrocie, stanowi wprawdzie przeszkodę faktyczną uniemożliwiającą dokonanie zwrotu, jednak nie jest przesłanką ustawową. Okoliczność ta nie przesądza o tym, czy roszczenie o zwrot jest uzasadnione z materialnoprawnego punktu widzenia, a jedynie uniemożliwia skuteczną jego realizację - do czasu ponownego przejęcia wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W postępowaniu o zwrot organ nie jest uprawniony do badania ważności umowy lub decyzji przenoszących własność lub dotyczących ustanowienia użytkowania wieczystego, bez względu na fakt, czy prawo to powstało z mocy prawa, czy w drodze czynności prawnej. Ponadto nie posiada legitymacji ani do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego w sprawie ważności umowy notarialnej, ani do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Z wnioskiem takim może bowiem wystąpić podmiot, który ma w tym interes prawny, organ w tym zaś zakresie nie posiada takiego interesu. Mimo to, w ocenie Wojewody, organ I instancji prowadząc niniejsze postępowanie powinien ocenić, czy nieruchomość, oznaczona jako działka nr [..] była zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zaznaczył, że dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym będzie także przeprowadzenie analizy, czy droga znajdująca się na działce nr [..] stanowi drogę publiczną w znaczeniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), gdyż potwierdzenie powyższej okoliczności skutkować musi odmową zwrotu działki lub jej części z uwagi na dyspozycje art. 2a ustawy o drogach publicznych. Okoliczność bowiem, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych, ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzania Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). W aktach sprawy organu I instancji nie ma dokumentów potwierdzających zaliczenie jej do określonej kategorii dróg publicznych na podstawie ustawy o drogach publicznych. W aktach sprawy nie ma również informacji Zarządu Drogowego dla Powiatu [..], z której wynikałoby, że na działce nr [..] znajdują się elementy układu drogowego drogi publicznej. Kolejnymi dwiema obligatoryjnymi przesłankami uznania drogi za drogę publiczną są: możliwość korzystania z niej przez każdego zgodnie z przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Wojewoda zaznaczył, że dopiero w przypadku ustalenia, iż działka nr [..] nie jest drogą publiczną, i w związku z faktem, iż dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje na brak realizacji celu wywłaszczenia, udział 1/6 Gminy Miasta w prawie własności tej nieruchomości powinien podlegać zwrotowi. Ponieważ jednak z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, ze w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, którego wysokość nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, wymagane byłoby w tej sytuacji sporządzenie operatu szacunkowego. Przy czym niedopuszczalne jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Sporządzenie operatu szacunkowego wiąże się bowiem z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Wojewoda zauważył także, że kserokopie nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, a w aktach organu I instancji w dalszym ciągu znajduje się szereg kserokopii dokumentów, stanowiących materiał dowodowy - m.in. postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 28 lipca 1994 r., sygn. akt Ns 343/94, aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 3 stycznia 2014 r., Repertorium A Nr [..], aktu notarialnego z dnia 9 lipca 1992 r., Repertorium [..], uchwały nr XXIII/279/92 Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r., notatki z dnia 15 maja 1992 r., decyzji Z-cy Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego nr [..] z dnia 10 stycznia 1990 r., pisma Urzędu Miejskiego nr [..] z dnia 28 października 1989 r.5 decyzji nr [..] z dnia 11 sierpnia 1986 r. Urzędu Miejskiego w W. Jedynymi dokumentami, które zostały uwierzytelnione są zarządzenie nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 1988 r. oraz zarządzenie nr [..] Naczelnika Miasta z dnia 25 października 1984 r. Trudno zatem ocenić kserokopie dokumentów "w świetle całego materiału dowodowego", składającego się w większości z kserokopii. W ocenie Wojewody wskazany zakres sprawy jest konieczny do wyjaśnienia i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. We wniesionej do Sądu skardze Gmina Miasta domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem: art. 136, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także art. 6 i art. 7 k.p.a. W ocenie skarżącego z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nieruchomości przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne nie mogły podlegać wywłaszczeniu w trybie tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Wojewody jest zgodna z prawem. Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem, gdy 1) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, 3) naruszenie przepisów postępowania będących podstawą do wydania tego rodzaju decyzji, to wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie zaś istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 519). Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). W ocenie Sądu, Wojewoda miał podstawy do wydania w niniejszej sprawie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zastosowanie tego trybu uzasadniał bowiem z jednej strony stwierdzeniem, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, z drugiej strony koniecznością dokonania wyczerpujących ustaleń właśnie w zakresie realizacji celu oraz w zakresie ustalenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem jest zajęta pod drogi publiczne, a także koniecznością sporządzenia w sprawie operatu szacunkowego. Niewątpliwie okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodzić należy się z Wojewodą, że L. K. i K. P. są uprawnione do żądania zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w W. na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z tym przepisem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części może żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca a zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Na podstawie materiału dowodowego sprawy uznać zaś należy, że wywłaszczenia dokonano właśnie pod rządami tej ustawy. Zgodnie z art. 69 ust. 1 tej ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Do daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy prawa nie zakreślały dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dat związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie jej wejścia w życie przewidywały w art. 137 ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami znowelizowano poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a termin 10 lat od 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r., z. 3, poz. 31) orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W cytowanym wyroku wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko - odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. I OSK 514/11 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.gov.pl). W świetle powyższych uwag teoretycznych należało stwierdzić, że zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Gminy w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jest dokładne określenie celu wywłaszczenia (nabycia), a ponadto kwestia jego realizacji. W tym miejscu zauważyć należy, iż w umowie sprzedaży spornych nieruchomości na rzecz Gminy Miasta – akt notarialny z dnia 9 lipca 1992 r., rep. A nr [..] zawarto zapis, iż stawiający przedkładają uchwałę Rady Miasta z dnia 29 maja 1992 r. nr XXIII/279/92 upoważniającą Zarząd Miasta do nabycia do zasobu gruntów nieruchomości położonych przy ul. C. przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego miasta na budownictwo mieszkaniowe, obejmującą między innymi działki nr [..] i [..]. Tym samym strony tej umowy przyznały, że sprzedaż przedmiotowych nieruchomości służy realizacji wymienionej uchwały Gminy. Natomiast uchwała ta wydana została na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, iż zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, celem utworzenia zasobów gruntów gmin jest zabudowa miast i wsi, a przepis ten jedynie przykładowo poprzez użycie pojęcia "w szczególności" wymienia "realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego". O realizacji celu wywłaszczenia poprzez zawarcie umowy sprzedaży spornych nieruchomości świadczy także pismo z dnia 28 października 1989 r., którym zawiadomiono A. P. o mających mieć miejsce w siedzibie Urzędu Miejskiego w dniu 10 listopada 1989 r. rokowaniach "w sprawie wykupu gruntu położonego na terenie budownictwa jednorodzinnego osiedla [..]w W.". Powyższe okoliczności świadczą, w ocenie Sądu, w sposób oczywisty, że nabycie przez Gminę Miasta spornych nieruchomości nastąpiło w trybie określonym w art. 49 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na cel określony w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Zgodzić należy się także z Wojewodą, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie zwarte w decyzji Starosty o konieczności orzeczenia o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na sprzeczność z ustawą o drogach publicznych. Ustalenie tej okoliczności ma zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z tego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 20103 r., I OSK 345/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72). Zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji zbędne jest badanie przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji drugorzędne znaczenie ma realizacja celu towarzyszącego wywłaszczeniu. Zgromadzony zaś przez Starostę materiał dowodowy nie uprawnia do uznania, że na terenie działki nr [..] znajduje się obecnie droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Rozważając tą definicję należy wziąć przy tym pod uwagę, że podstawowymi "wyróżnikami drogi publicznej są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii" (zob. R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 43). Nieograniczony dostęp do drogi stanowi element definicji drogi publicznej o charakterze materialnym, natomiast zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych stanowi wyróżnik formalny (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 43). W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 383/08, LEX nr 496206) stwierdzono, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Podobnie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 31 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 1285/07, LEX nr 485816) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. Jednocześnie należy przyjąć, że zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Formy zaliczenia dróg do jednej z kategorii dróg publicznych zostały określone w postaci katalogu zamkniętego w ustawie o drogach publicznych i obejmują zarówno rozporządzenie, jak i akty prawa miejscowego. Zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych odbywa się w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu, wydawanego w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast (art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Aktualnie obowiązuje w powyższym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 września 2009 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz. U. Nr 161, poz. 1283), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Zaliczenie do kategorii pozostałych dróg publicznych następuje w drodze uchwały, wydawanej w przypadku zaliczenia do drogi: 1) wojewódzkiej - przez sejmik województwa, działający w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej (por. art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych); 2) powiatowej - przez radę powiatu, działającą w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (por. art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych); 3) gminnej - przez radę gminny, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (por. art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Wojewody, który na tle zgromadzonego w sprawie do tej pory materiału dowodowego uznał, że ustalony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, albowiem osiedle mieszkaniowe na przedmiotowej nieruchomości nie powstało. Ustalenie tej okoliczności ma zaś istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podczas oględzin przeprowadzonych przez Starostę w dniu 23 lipca 2013 r. ustalono zaś, że działka nr [..] stanowi fragment drogi wewnętrznej, teren jej jest niezagospodarowany i porośnięty trawą. Ponadto, Starosta, w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 grudnia 2015 r. napisał, że: "również brak jakichkolwiek działań po wykupie, zmierzających do realizacji konkretnej inwestycji np. pozwolenie na budowę, decyzja lokalizacyjna". Powyższe, na co wskazał także Wojewoda, przesądza, iż nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie winna zostać zwrócona stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei wymaga wykonania operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Niedopuszczalne jest zatem rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 232/09, LEX nr 552995). Sąd podziela jednocześnie stanowisko Wojewody, poparte w uzasadnieniu wydanej decyzji licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, iż operat szacunkowy winien być wykonany w toku postępowania przed organem I instancji tak aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną.