II SA/Gd 559/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 czerwca 2021 r., nr [..] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta decyzją z 20 sierpnia 2014 r. udzielił B. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] na działce nr [..] położonej w S. Wojewoda postanowieniem z 3 lutego 2015 r. stwierdził uchybienie przez A. terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 3 lipca 2015 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [..] w postaci wieży o wysokości 28 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi, zasilającymi oraz zasilaniem elektrycznym usytuowanej na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości S., zrealizowanej na podstawie decyzji z 20 sierpnia 2014 r. wydanej przez Starostę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 173/15 uchylił postanowienie z 3 lutego 2015 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2516/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z 19 marca 2018 r. uchylił decyzję z 20 sierpnia 2014 r. udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w całości z uwagi na fakt zrealizowania inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 7 lipca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 19 marca 2018 r., a decyzją z 18 sierpnia 2020 r. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z 7 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 17 września 2019 r., sprostowanym postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 lutego 2021 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił własną decyzję z 3 lipca 2015 r. i odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [..] w postaci wieży o wysokości 28 m n.p.t. na działce nr [..] położonej w S. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że istnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest warunkowane decyzją o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą wzniesiono przedmiotowy obiekt budowlany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie B., decyzją z 29 czerwca 2021 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2021 r. i stwierdził wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lipca 2015 r. z naruszeniem prawa. Organ zauważył, że w dniu wydania decyzji z 23 lutego 2021 r. upłynęło już pięć lat od dnia doręczenia/ogłoszenia decyzji z 3 lipca 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był ograniczyć się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, tzn. udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji, która została zrealizowana, pomimo że w świetle postępowań przed Wojewodą i przed sądami administracyjnymi obu instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę nie była decyzją ostateczną. Wobec upływu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dla m.in. przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 8 tej ustawy - nie mogło nastąpić uchylenie decyzji z 3 lipca 2015 r. Na marginesie wskazano też, że w podstawie prawnej decyzji z 23 lutego 2021 r. nieprawidłowo został przywołany art. 145 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - zamiast art. 145 § 1 pkt 8 tej ustawy. A. w skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 czerwca 2021 r., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5 i 8 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. przez uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania w niniejszej sprawie można wydać wyłącznie decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w miejsce jej uchylenia. Zarzucono też naruszenie art. 7 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie rodzajów istniejących w sprawie podstaw wznowienia. Zdaniem skarżącej, w demokratycznym państwie prawa skutki bezczynności organu bądź czynności podejmowanych z naruszeniem prawa, nie mogą kształtować niekorzystnej sytuacji prawnej strony, a takim skutkiem jest rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie to jest determinowane wyłącznie upływem czasu w następstwie bezczynności organu, na co skarżąca nie miała wpływu. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 lutego 2020 r o sygn. akt II SAB/Gd 114/19 oraz wskazano, że do dnia wniesienia skargi organ pierwszej instancji nadal pozostawał w bezczynności. W ocenie skarżącej przedmiotowa inwestycja była oczywistą samowolą budowlaną, ponieważ inwestor nigdy nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej skarżąca uznała, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił, w jakiej dacie nastąpiło doręczenie lub ogłoszenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem decyzja ta nie podlegała ogłoszeniu publicznemu zgodnie z przepisami odrębnymi, ani nie została stronie ogłoszona ustnie w formie ogłoszenia (indywidualnego). Natomiast w innym postępowaniu prowadzonym przez stronę przeciwną ustalono, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została stronie prawidłowo doręczona ani z urzędu w formie doręczenia decyzji na piśmie, ani na wniosek strony. Choć skarżąca przyznała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uważa się, że termin pięcioletni wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od daty doręczenia decyzji ostatniej ze stron, to jednak zdaniem skarżącej - rygorystyczna i niekorzystna dla stron pokrzywdzonych przecież wydaniem decyzji wykładnia nie może mieć cech automatyzmu. Czym innym jest wszak uchylenie wadliwej decyzji, a czym innym stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie inwestor złożył zapewnienie o wykonaniu robót zgodnie z projektem, wydaną decyzją i innymi aktami. To zapewnienie mogło być przynajmniej częściowo fałszywe, ponieważ inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto, zdaniem skarżącej zbadać należało, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przewlekał postępowania celowo w tak sposób, żeby doprowadzić do upływu terminu 5 lat od daty doręczenia decyzji stronie. O podejrzeniu takiego działania może świadczyć nie tylko powtarzalna, wbrew interwencjom skarżącej, bezczynność tego organu, ale także upływ ponad półtorarocznego terminu od wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji do wydania decyzji o jej uchyleniu. Takiego badania, pod kątem zaistnienia przesłanek wznowienia ograniczonych dłuższym, 10 letnim terminem, nie dokonano, a badania tego z natury powinna dokonać strona przeciwna, gdyż organ pierwszej instancji nie może być sędzią we własnej sprawie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd dokonywał kontroli zgodności z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 czerwca 2021 r., mocą której stwierdzono we wznowionym postępowaniu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lipca 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w S., została wydana z naruszeniem prawa. Orzeczenie to organ oparł na stwierdzeniu, że upłynął już 5-letni termin, w czasie którego można dokonać uchylenia decyzji ostatecznej w związku z przesłanką wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Natomiast skarżąca Spółka podnosi, że niezasadne jest stosowanie tego terminu w sytuacji, gdy to działania organu, a raczej jego zaniechania, doprowadziły do jego przekroczenia. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko skarżącej jest niezasadne, niemniej jednak rację ma Spółka, że w kontrolowanym postępowaniu zaskarżona decyzja nie została wydana zgodnie z prawem. Materialnoprawną podstawą działań WINB w niniejszej sprawie był art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a organ orzekał w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z 3 lipca 2015 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowanie może być wznowione, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Co istotne, postępowanie wznowieniowe może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 147 k.p.a.). To, kto zainicjował postępowanie wznowieniowe ma znaczenie o tyle, że przy złożeniu wniosku przez obywatela postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w ww. zakresie, uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, które rozpoczyna drugi etap postępowania wznowieniowego i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że to strona postępowania wznowieniowego, która je zainicjowała, decyduje o zakresie tego postępowania przez wskazanie we wniosku, na której z ustawowych podstaw opiera swój wniosek. Tym zaś zakresem są związane organy administracyjne, co oznacza, że organ nie może ani zmieniać, ani rozszerzyć żądania na inne podstawy wznowieniowe wskazane w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2418/19; wyroki WSA w Warszawie: z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 233/12; z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 818/05; z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1987/06, dostępne w CBOSA). Tylko więc w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, tzn. może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. akt FSA 1/99). Co więcej, w orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli organ wznowił postępowanie z urzędu, to postanowienie o wznowieniu postępowania nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a., z wyjątkiem określonej w pkt 4 tego przepisu, która wymaga wniosku podmiotu pominiętego w postępowaniu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3202/15, dostępny w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wznowieniowe w sprawie wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w S. zostało wszczęte przez organ z urzędu, a jego podstawą było stwierdzenie, że decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Przy czym należy wskazać, że w osnowie decyzji jako podstawę wznowienia błędnie podano art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., to z uzasadnienia postanowienia jasno wynika, jaka była podstawa wszczęcia. Rozważając tę kwestię organ uznał natomiast, że przesłanka ta została w sprawie spełniona, gdyż w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej, w obrocie prawnym nie było już decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tej stacji. Odnosząc się do tego Sąd uznał, że ustalenia te są prawidłowe i nie kwestionuje ich też skarżąca. Należy bowiem zauważyć, że sporna stacja bazowa została zrealizowana w oparciu o decyzję Starosty z 20 sierpnia 2014 r., która jednak została uchylona przez Wojewodę decyzją z 19 marca 2018 r., wydaną na skutek rozpoznania odwołania skarżącej, a postępowanie zostało umorzone ze względu na fakt zrealizowania inwestycji. W międzyczasie jednak PINB w dniu 3 lipca 2015 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji. Natomiast, jak słusznie wskazano w decyzji organu pierwszej instancji i co zaakceptował WINB, jedną z koniecznych przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., podstawę wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile nie występują negatywne przesłanki uchylenia decyzji z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. (zob. wyroki NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 119/18; z 17 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2583/17; z 16 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3322/14, dostępne w CBOSA). W związku z tym stwierdzając, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. organ w dalszej kolejności zobowiązany był do zbadania, czy nie zachodzą inne przesłanki uniemożliwiające uchylenie decyzji ostatecznej z 3 lipca 2015 r., czego PINB zaniechał. Natomiast konwalidacja tego uchybienia przez organ II instancji doprowadziła go do wniosku, że już w dacie rozpatrywania sprawy przez WINB upłynął termin 5-letni liczony od daty dokonania ostatniego doręczenia w sprawie. Przy czym, w tym zakresie nie można zgodzić się z zarzutami Spółki, że organ nie zbadał wszystkich doręczeń, a w szczególności faktu, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została Spółce doręczona ani ogłoszona, wobec czego nie można było przesądzić kwestii przekroczenia terminu 5 lat. Odnosząc się do tego wskazać należy, że inwestorem robót związanych ze stacją bazową jest B., natomiast jak wynika jednoznacznie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (...). Z akt niniejszej sprawy wynika jedynie, że skarżąca Spółka była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji, lecz z tego faktu nie można wywodzić legitymacji do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Zresztą organ wydający to pozwolenie skarżącej Spółki nie uznał za stronę i nie doręczył jej decyzji z 3 lipca 2015 r., co nie stanowi uchybienia przepisom prawa wobec jednoznacznego brzmienia powołanego wyżej art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ograniczającego krąg stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wobec tego nie było podstaw do obliczania terminu 5-leteniego, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. w odniesieniu do innych doręczeń decyzji z 3 lipca 2015 r. niż inwestorowi, bowiem takie doręczenia nie miały miejsca i nie były prawnie wymagane. To oznacza, że termin, w którym w wyniku wznowienia można było uchylić ww. decyzję ostateczną upływał 6 lipca 2020 r., gdyż decyzja ta została odebrana przez przedstawiciela inwestora w siedzibie organu 6 lipca 2015 r. Wyjaśnić jeszcze trzeba, odnosząc się do zarzutów skargi, że omawiany termin, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa przy tym żadna czynność procesowa (nie przewidział takiej możliwości ustawodawca), nie może być on przywrócony (nie jest terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ), a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1946/20, dostępny w CBOSA). Nie ma więc znaczenia powoływana w skardze okoliczność opieszałych działań organu prowadzącego wznowione postępowanie, a nawet fakt prawomocnego uznania bezczynności tego organu wyrokiem WSA w Gdańsku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 114/20. Jakkolwiek sytuacja taka może być i niewątpliwie jest krzywdząca i niekorzystana dla strony takiego postępowania wznowieniowego w okolicznościach niniejszej sprawy, to jednak przepisy prawa nie przewidują tu uwzględniania innych okoliczności, poza obiektywnym faktem upływu terminu. W takim wypadku, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wobec stwierdzenia upływu 5-letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji, wydanej w trybie wznowieniowym i stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), co też uczynił. Niezależnie jednak od tego, że w ocenie Sądu WINB trafnie ocenił spełnienie przesłanki wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz uwzględnił upływ terminu 5 lat, który uniemożliwiał uchylenie decyzji ostatecznej, decyzja ta narusza prawo. Jak już bowiem wskazano, wznawiając postępowanie z urzędu, organ jest dysponentem tego postępowania i nie musi w postanowieniu precyzować podstawy wznowienia, ani nie jest ograniczony żadną podstawą, jak ma to miejsce w trybie wnioskowym. Z drugiej jednak strony oznacza to, że organ jest zobligowany do rozważania wszystkich przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i uzasadnienia poczynionych ustaleń w wydawanej decyzji. Tego jednak żaden z orzekających organów nie uczynił, ograniczając swoje rozważania do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. To zaś skutkowało zastosowaniem terminu 5-leteniego przy badaniu dopuszczalności uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej, a więc miało wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie bowiem innych przesłanek, w szczególności określonych w pkt 1 i 2 ww. przepisu, oznaczałoby rozważenie terminu 10-letniego i tym samym otwierałoby drogę do merytorycznego badania decyzji ostatecznej poddanej procedurze wznowieniowej. Wobec tego zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący braku rozważania przez organ pozostałych ustawowych przesłanek wznowienia i ewentualnego innego terminu, w jakim organ może orzekać na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a wpływ tego uchybienia na wynik sprawy uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), orzekł jak w pkt 1 wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, w szczególności powinien przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające co wszystkich przesłanek wznowienia, jak tego oczekiwała skarżąca w odwołaniu, gdyż jedynie w takim wypadku możliwa będzie ocena, czy upłynęły ustawowe terminy do wydania ewentualnej decyzji uchylającej decyzję ostateczną o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej. O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 5 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz Spółki zwrot kwoty 697 zł, na którą oprócz uiszczonego wpisu w wysokości 200 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej – 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.