II SA/Gd 57/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 lipca 2013 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Główczyce stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 26 ust. 1-7, § 27 ust. 2, § 29 ust. 1 i 2, § 30 ust. 2 i § 44. Prokurator Rejonowy - dalej jako "Prokurator", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr 218/R/2013 z dnia 24 lipca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 12 sierpnia 2013 r. poz. 3145) - dalej jako "Uchwała [..]", w części dotyczącej § 26 ust. 1-7, § 27 ust. 2 Rozdziału 5 "Warunki przyłączania do sieci", § 29 ust. 1-2 Rozdziału 6 "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług dostarczania wody lub odprowadzania ścieków", § 30 ust. 2 Rozdziału 7 "Sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza" oraz § 44 stanowiącego Rozdział 10 "Postanowienia końcowe" i uchwale w tej części zarzucił: 1. naruszenie bezpośrednio art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP - poprzez wprowadzenie do aktu prawa miejscowego, jakim jest załącznik do przedmiotowej uchwały, w § 26 ust. 1-8 obowiązku wybudowania przez odbiorcę (za jego zgodą) urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz podstawę prawną do obciążenia w § 27 ust. 2 odbiorcy kosztami przyłączenia do sieci na rzecz Przedsiębiorstwa, które to obowiązki są nałożone bez upoważnienia ustawowego, co narusza bezpośrednio ww. przepisy Konstytucji RP; 2. naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.) - dalej jako "u.z.z.w." - poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do ustalenia w drodze uchwały obowiązku wybudowania przez odbiorcę urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, podstawę prawną do obciążenia odbiorcy kosztami przyłączenia do sieci na rzecz Przedsiębiorstwa oraz podstawę prawną do zastrzeżenia, że warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych wybudowanych przez odbiorcę ze środków własnych, podstawę do przyjęcia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, tj. przepisów zawartych odpowiednio w § 26 ust. 1-7, § 27 ust. 2, § 29 ust. 1-2 i § 30 ust. 2 "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy" - dalej jako "Regulamin" (stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały 218/R/2013), podczas gdy uchwalone przepisy wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego ustanowionego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.; 3. naruszenie bezpośrednio art. 87 konstytucji RP - poprzez przyjęcie w akcie prawa miejscowego w załączniku do przedmiotowej uchwały w § 44, stanowiącym rozdział 10 "Postanowienia końcowe", sformułowania, że w sprawach nie objętych Regulaminem stosowane są przepisy prawa, w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi - czyli zastrzeżenie, że w pierwszym rzędzie znajduje zastosowanie Regulamin, a dopiero w sprawach nim nie uregulowanych - ustawa. Tym samym, przyznanie pierwszeństwa przepisom Regulaminu przed ustawą - co niewątpliwie narusza bezpośrednio ww. przepis Konstytucji RP. Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie następujących paragrafów Regulaminu: § 26 ust. 1-7, § 27 ust. 2, § 29 ust. 1-2, § 30 ust. 2 oraz § 44. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nałożenie w przepisach § 26 ust. 1-8 Regulaminu obowiązku wybudowania przez odbiorcę, choćby za jego zgodą urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, jest dokonane bez upoważnienia ustawowego i narusza bezpośrednio przepisy art. 84 Konstytucji RP. W ocenie wnoszącego skargę, również żaden przepis nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego odpłatności za przyłączenie sieci wodno-kanalizacyjnej na rzecz Przedsiębiorstwa, o czym stanowi § 27 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały, co również narusza ww. przepisy Konstytucji RP. Wskazane przepisy przewidują bowiem konieczność podnoszenia ciężarów publicznych bez upoważnienia ustawowego. Zdaniem Prokuratora, ani art. 40 ust. 1 u.s.g. ani art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie stanowią upoważnienia do podjęcia uchwały zawierającej takie przepisy. Na poparcie prezentowanego stanowiska skarżący przytoczył bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na to, że zamieszczenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zapisu o opłatach za podłączenie do sieci, czy też za wydanie warunków technicznych, wykracza poza kompetencje rady gminy przyznane jej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków musi bowiem bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., natomiast ani ustawa, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci - tak dla przedsiębiorstwa, jak i dla gminy. Kwestia ewentualnego dobrowolnego skorzystania przez odbiorcę usług z nadzoru technicznego przedsiębiorstwa i wynikających z tego faktu ewentualnych rozliczeń, nie może być więc regulowana przedmiotowym regulaminem. Odnośnie do § 29 ust. 1-2 oraz § 30 ust. 2 Regulaminu wskazano, że również te przepisy zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., o czym świadczy także jednoznaczne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, zaś kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa, rada gminy nie jest zaś upoważniona do stanowienia w tej materii w ramach regulaminu. Skoro art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przesądza o niedopuszczalności uzależniania przyłączenia od wcześniejszego zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków to tym bardziej niedopuszczalne jest uzależnianie ustalenia warunków przyłączenia od zawarcia umowy o przekazaniu sieci wybudowanej przez prywatnego inwestora. Prokurator zauważył, że budowa sieci wodociągowo-kanalizacyjnej należy do zadań własnych gminy i nie może ona przerzucać kosztów tej inwestycji na mieszkańców. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy, niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego - nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu. Podsumowując wskazano, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie było żadnej podstawy prawnej zawierającej upoważnienie ustawowe dla podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wprowadzającej obowiązek wybudowania części sieci przez odbiorcę (mimo, że za jego zgodą), brak było również podstawy do uchwalenia odpłatności dla Przedsiębiorstwa za przyłączenie do sieci - w akcie prawa miejscowego. Podobnie brak było podstaw prawnych dla wskazania przesłanek odmowy przyłączenia odbiorcy do sieci, czy w sytuacji wybudowania przez odbiorcę ze środków własnych sieci zastrzeżenia, że warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór wybudowanych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych przez odbiorcę we własnym zakresie. Zdaniem wnoszącego skargę zaskarżone ww. przepisy zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Końcowo zarzucono, że § 44 Regulaminu narusza wynikającą z art. 87 Konstytucji RP zasadę hierarchiczności źródeł prawa. Wskazany przepis uchwały wyraźnie bowiem zastrzega, że w pierwszym rzędzie znajduje zastosowanie Regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej uwzględnienie wskazując w uzasadnieniu, że w dniu 12 grudnia 2017 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328). Zgodnie z art. 8 tej ustawy - w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest opracowanie i przedstawienie radom gmin projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Po upływie 2 miesięcy od otrzymania ww. projektu przez radę gminy i dokonaniu ich stosownej analizy, rada gminy ma obowiązek przekazać projekt nowego regulaminu do organu regulacyjnego celem zaopiniowania. Tym samym, dotychczasowe regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązywać mają do dnia wejścia w życie nowych regulaminów. Wskazano, że w związku z koniecznością weryfikacji dotychczasowych regulaminów Rada Gminy podejmie uchwałę w sprawie Regulaminu w terminie określonym przez ustawodawcę z uwzględnieniem stanowiska Sądu w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że jest ona w zaskarżonej części sprzeczna z prawem. Wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Przedmiotem kontrolowanego w sprawie aktu było zatwierdzenie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały były przepisy art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Z tego ostatniego wynika, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W konsekwencji, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 3 P.p.s.a., wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały, jak również nie miał on obowiązku wcześniejszego wzywania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., skutkuje - zgodnie z art. 147 § 2 tej ustawy - stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowane przez skarżącego Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi odnoszące się do regulacji zawartych w § 26 ust. ust. 1-7 oraz § 27 ust. 2 Regulaminu. Z poszczególnych ustępów § 26 Regulaminu wynika, że Przedsiębiorstwo i Potencjalny odbiorca usług przed wydaniem warunków, o których mowa w § 25 (tj. warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej), są zobowiązani do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez Potencjalnego odbiorcę usług ze środków własnych, przy czym odpłatne przejęcie polegać może na przeniesieniu na Przedsiębiorstwo prawa własności urządzenia, jak również na zawarciu innej umowy umożliwiającej Przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia. Z kolei w § 27 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że usługę przyłączenia nieruchomości do sieci Przedsiębiorstwo wykonuje odpłatnie. W ocenie Sądu, przywołane wyżej postanowienia wykraczają poza upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w., przy czym okoliczność, że uchwałodawca gminny nie posłużył się pojęciem "opłaty przyłączeniowej" nie ma wpływu na charakter opłat, które ustanowiła w zaskarżonej uchwale Rada Gminy. Z treści § 27 ust. 2 Regulaminu wyraźnie wynika, że usługę przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "wykonuje odpłatnie". Oznacza to, że za przyłączenie indywidualnego podmiotu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej przedsiębiorstwo jest uprawnione i zobowiązane do pobrania opłaty. To samo odnosi się do regulacji § 26 ust. 1, 2 i 4 Regulaminu, w których mowa jest o "środkach własnych" wnioskodawcy, z których zostały wybudowane urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Już w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (LEX nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827) - dalej jako "u.g.k.", ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (zob. również wyroki: WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17, LEX nr 2440662; WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13, LEX nr 1347307). Wyjaśnić należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną. Wprowadzona Uchwałą 218/R/2013 opłata za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) nakładał, również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Opłata określona w § 27 ust. 2 Regulaminu ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 579/14, LEX nr 15341630). Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat uznać należy, że powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci. Jak już wyżej wskazano, podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów u.g.k. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany przepis u.g.k. stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych. Nie ma wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Również źródeł upoważnienia do podjęcia zaskarżonych przepisów uchwały nie można poszukiwać w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., który obecnie i wcześniej stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Norma zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. ma charakter zadaniowy, nie zaś kompetencyjny, a zatem sama w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym polegających na wydawaniu aktów normatywnych w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) - dalej jako "u.g.n.". Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia Uchwała 218/R/2013 nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Rada Gminy, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienie. Tym samym, § 26 ust. 1-6 Regulaminu należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej i naruszające art. 94 Konstytucji RP. Z tych samych powodów trafny okazał się zarzut odnoszący się do § 27 ust. 2 Regulaminu, który wiąże się ze wspomnianym zakazem uzależnienia przyłączenie do sieci od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów niż wymienione w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.z.z.w. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 u.z.z.w.). Jeszcze raz należy podkreślić, że u.z.z.w. nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Jak słusznie zauważono w skardze, ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1658/11, LEX nr 1151980; WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 438/13, LEX nr 1444522; WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 87/13, LEX nr 1343671). Zdaniem Sądu, wskazany § 27 ust. 2 Regulaminu stanowi ukryty obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy bliżej niesprecyzowanych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Takie rozwiązanie (choć pozornie wskazujące na dobrowolność świadczenia przyszłego odbiorcy) daje bowiem gminie możliwość uzależnienia wydania "technicznych warunków przyłączenia" - które są niezbędne do dokonania przyłączenia - od wspomnianej "dobrowolnej" zgody odbiorcy. Jeżeli bowiem odbiorca odmówi poniesienia dodatkowych kosztów budowy urządzeń, to gmina może nie wydać mu "technicznych warunków przyłączenia" z powołaniem się na § 29 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Wreszcie przepisem definitywnie świadczącym o możliwości przymuszenia odbiorcy do wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych jest § 30 ust. 2 Regulaminu, który odwołuje się do "obowiązku" wynikającego z jego § 25, stanowiąc, że "jeżeli warunki określone w § 25 obejmowały również obowiązek wybudowania przez Potencjalnego odbiorcę usług ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór tych urządzeń" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1162/17, LEX nr 2452625; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 978/17, LEX nr 2433807). Tymczasem pod pojęciem "warunków przyłączenia do sieci" i "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.z.w.) nie mieści się ani upoważnienie przedsiębiorstwa do pobierania opłat za przyłączenie do sieci, ani upoważnienie do określenia, a potem pobierania, opłat za wydanie warunków technicznych przyłączenia. Za ugruntowane w judykaturze należy uznać stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w tym w szczególności pkt 4 i 5 art. 19 ust. 2 tej ustawy, nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, ani też opłaty stanowiącej warunek wykonania przyłącza lub za wydanie dokumentacji warunku wykonania przyłącza (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2793/01, LEX nr 149541). Skoro więc żaden z przepisów prawa nie daje radzie gminy podstawy prawnej do decydowania w Regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci, w tym za wydanie warunków technicznych tego przyłączenia, to Rada Gminy, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, nie była uprawniona do przyznania Przedsiębiorstwu kompetencji w zakresie ustalania wysokości opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kwestia odpłatności za wykonanie przyłącza bądź za wydanie dokumentacji warunku jego wykonania, czy to przez bezpośrednie nałożenie na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym, czy też - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - scedowanie uprawnienia w tym zakresie na inny podmiot, wykracza bowiem poza ustawowe upoważnienie określone w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Brak prawnej podstawy do zawarcia w uchwale zapisów dotyczących odpłatności za wydanie warunków technicznych podłączenia do sieci powoduje, że zaskarżony w tym zakresie akt narusza art. 94 Konstytucji RP. W § 29 Regulaminu, z naruszeniem postanowień ustawy, Rada Gminy przyjęła, że Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia Potencjalnego odbiorcy usług do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli: w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków (ust. 1) albo nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług (ust. 2). Powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916). Wobec powyższego, zapisy § 29 ust. 1 i 2 Regulaminu uznać należało za wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Sąd podzielił również zastrzeżenia skarżącego Prokuratora co do zgodności z prawem przepisu § 44 Regulaminu. Przepis ten przewiduje, że w sprawach nieobjętych regulaminem stosowane są przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi. W ocenie Sądu, powyższy zabieg legislacyjny jest nieuprawniony, gdyż narusza konstytucyjną hierarchię systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 176/07, LEX nr 483238). Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), natomiast źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy znajduje się najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rada gminy nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących § 26 ust. 1-7, § 27 ust. 2, § 29 ust. 1 i 2, § 30 ust. 2 oraz § 44. Wyeliminowanie zakwestionowanych postanowień Regulaminu nie pozbawia bytu prawnego całej uchwały. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania, zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.[pic]