II SAB/Gd 80/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki z o.o. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w sprawie robót budowlanych postanawia oddalić wniosek skarżącej Spółki z o.o. o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 80/21. Pismem z dnia 26 maja 2021 r. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie postępowania prowadzonego przez ten organ w odniesieniu do prac budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej przy ul. S. w G. a także na przewlekłość tego postępowania, domagając się: stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej prac budowlanych wykonanych na inwestycji przy ul. S. w G.; stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed organem I instancji w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznania od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Po rozpoznaniu wniesionej przez skarżącą Spółkę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 80/21: 1. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego na posesji przy ul. S. w G. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił wniosek o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej, 4. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 października 2021 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 80/21, poprzez stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. S. w G. a także stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając złożony wniosek, skarżąca Spółka wskazała, że we wniesionej do Sądu skardze zarzucała zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a wyrok z dnia 15 września 2021 r. nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie zaskarżonej przewlekłości oraz wniosku o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, w ocenie skarżącej Spółki, Sąd nie orzekł o całości skargi a z uzasadnienia skargi, jak i z akt postępowania przed organem I instancji, wynika, że organ ten dopuścił się przewlekłości a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając złożony wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r. – nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. stanowi, że strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Z powołanego przepisu wynika, że strona może domagać się uzupełnienia wyroku w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi, i po drugie, jeżeli nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Przy tym, w tym pierwszym przypadku, mimo że sąd nie jest związany granicami skargi, wyrok może zostać uzupełniony tylko o te akty lub czynności, które były objęte przedmiotem skargi. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia wówczas, gdy sąd pominął w wyroku niektóre akty lub czynności objęte skargą albo orzekł tylko co do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, nie ustosunkowując się do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast żądać uzupełnienia wyroku z tym uzasadnieniem, że sąd nie objął zakresem orzekania wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W drugim zaś przypadku strona może żądać uzupełnienia wyroku o zamieszczenie dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy sąd powinien był zamieścić z urzędu, mimo że takie żądanie nie było objęte zakresem skargi. W ocenie Sądu orzekającego, brak jest podstaw do uzupełnienia wydanego w niniejszej sprawie wyroku w żądanym przez skarżącą Spółkę zakresie, dotyczącym stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. S. w G. a także stwierdzenia, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie, skarżąca Spółka we wniesionej w niniejszej sprawie skarga zarzucała bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie postępowania prowadzonego przez ten organ w odniesieniu do prac budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej przy ul. S. w G. a także przewlekłość tego postępowania. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Pamiętać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 37 § pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 27/12 i z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 53/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 54/13, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny, nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Aby stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, że w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę sprawniej i szybciej nie narażając stron tego postępowania na nieuzasadnione mnożenie czynności procesowych i przedłużanie postępowania ponad terminy załatwiania spraw określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle powinna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego, czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne (zob. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, niezasadne jest rozdzielenie, na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., skargi w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania na dwie odrębne skargi, skoro dotyczą one tego samego postępowania administracyjnego. Przepis art. 57 § 3 p.p.s.a. stanowi bowiem, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Jeżeli zatem skarga dotyczy zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania w tej samej sprawie administracyjnej, to przedmiot zaskarżenia nie uzasadnia rozdzielenia skarg i zarejestrowania ich pod odrębnymi sygnaturami - na bezczynność oraz na przewlekłość. Organowi administracji można w tej samej sprawie zarzucić skutecznie zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie administracyjnej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu tej sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego, uzasadniająca złożenie skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego i rozpatrzenie jej pod jedną sygnaturą (zob. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 34/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniesienie w jednym piśmie zarzutów co do bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie może stanowić podstawy rozdzielenia skargi na dwie sprawy, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2565/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w wyroku z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA stwierdził, że niezależnie od sposobu wykładni przepisów dotyczących bezczynności organu i przewlekłości postępowania przed organem, rozdzielenie jednej skargi na dwie odrębne skargi i prowadzenie przed wojewódzkim sądem administracyjnym dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej jest wadliwe z uwagi na treść art. 57 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekający nie podziela przy tym prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądów dopuszczających możliwość prowadzenia odrębnych postępowań sądowych dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania w jednej sprawie administracyjnej a także rozdzielenie, na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., skargi, w której skarżący zarzuca organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie administracyjnej. Wskazać bowiem należy, że w obu bowiem przypadkach, tj. bezczynności oraz przewlekłości, istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2567/14 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12 oraz z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14, a także postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1422/21 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Badając skargę, która zarzuca jednocześnie bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w danej sprawie, to sąd rozstrzyga, która z tych form występuje w sprawie. W zaistniałej sytuacji sąd ocenia zaskarżony stan bezczynności i przewlekłego prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w ramach jednej sprawy sądowoadministracyjnej, i podejmuje stosowne rozstrzygnięcie co do stwierdzonego stanu w tym jednym, konkretnym postępowaniu. Sąd rozstrzyga zatem, która z tych form występuje w sprawie: bezczynność bądź przewlekłe postępowanie, bądź też, zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie poglądami, może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Ponieważ wniesiona przez skarżącą Spółkę w niniejszej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie postępowania prowadzonego przez ten organ w odniesieniu do prac budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej przy ul. S. w G. a także przewlekłości tego postępowania, Sąd rozpoznał ją jako jedną sprawę sądowadministracyjną. Skoro zaś na podstawie dokonanych w sprawie ustaleń Sąd doszedł do przekonania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, to orzekł jak w sentencji wyroku z dnia 15 września 2021 r., uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie stosownie do wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle przedstawionych powyżej poglądów brak było natomiast podstaw do podejmowania odrębnego rozstrzygnięcia co do przewlekłości postępowania, której Sąd w przedmiotowej sprawie nie stwierdził. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił wniosek o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2021 r., na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a.