III SA/Gd 246/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 maja 2011 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 12 maja 2011 r. M. K. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem K. K., posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności. Do przedmiotowego wniosku dołączone zostały m.in. kserokopie orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności rodziców, tj. J. i K. Decyzją z dnia 24 maja 2011 r. znak [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 27,1495 ha. Jest żonaty, mieszka wraz z rodzicami J. (lat 85) i K. (lat 88), którzy posiadają orzeczenia o znaczny stopniu niepełnosprawności i wymagają stałej długotrwałej opieki innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku z tym, że ojciec wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim, organ uznał, że wnisokodawcy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W odwołaniu od w/w decyzji M. K., wnosząc o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia podniósł, że matka – żona osoby wymagającej opieki, także posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Schorzenia rodziców nie pozwalają na to, aby sprawowali oni nad sobą opiekę wzajemnie. Zamieszkuje razem z rodzicami. Z żoną prowadzą gospodarstwo rolne, zaś pozostałe rodzeństwo ze względu na inne miejsce zamieszkania i aktywność zawodową nie są w stanie zapewnić odpowiedniej opieki rodzicom. W ocenie strony odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie z tego względu, że rodzice są w związku małżeńskim jest krzywdząca. Decyzją z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy, nawiązując do dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W dacie rozpatrywania wniosku M. K. o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ww. ustawy stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wymagający opieki K. K. pozostaje w związku małżeńskim z J. K., która również wymaga stałej opieki osób trzecich. Organ wskazał jednak, że istotny dla sprawy był fakt prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Powołując wyrok z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/10 Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podał, że okoliczność ta wykluczyła możliwość przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Dlatego nie można było mówić, w przypadku wnioskodawcy, o rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad ojcem, gdyż będąc rolnikiem i podlegając ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie spełniał przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. wniósł o zmianę decyzji wydanej w jego sprawie przez organ odwoławczy, zarzucając jej błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że czynnie pracuje w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały w istocie argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wskazał ponadto, że treść art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie którego nie przyznano mu świadczenia, została zmieniona na jego korzyść. Dodał także, że ojcu zapewnia całodobową opiekę, a w prowadzeniu gospodarstwa rolnego pomaga mu żona i osoby trzecie. Posiadanie gospodarstwa rolnego nie stanowi przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawą działania organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – dalej zwanej ustawą), normujące uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy unormowany jest w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz.59 ze zm.) , dalej jako k.r.o. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że skoro skarżący jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i podlega z tego tytułu ubezpieczeniu rolników nie może być traktowana jako osoba, która zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. W takim przypadku - zdaniem organu, nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną. Wyrażając powyższy pogląd Kolegium powołało się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym przyjęto, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd przeciwny i ten pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Sąd nie podziela stanowiska organu oraz przedstawionego w przywołanym przez organ wyroku, ponieważ nie sposób pogodzić go z brzmieniem przepisów prawa znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Z brzmienia powołanego wcześniej art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że przesłankami pozytywnymi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie określonych przesłanek podmiotowych przez wnioskodawcę i przez osobę wymagającą opieki oraz okoliczność niepodejmowania lub rezygnacji przez wnioskodawcę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt pracy w gospodarstwie rolnym stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym celu należy zwrócić uwagę w pierwszej kolejności na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy, gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie wymienił prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Dodatkowo podkreślić należy, że wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawarto w art. 17 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2. osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5. na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zdaniem Sądu ocena spełniania przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisów zawartych w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 22 ustawy wynika, iż rolnik prowadzący gospodarstwo rolne - starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy, nie musi, dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani całkowicie rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Również z treści art. 17 ust. 5 ustawy, zawierającego zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w którym nie wymieniono osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, wynika, iż co do zasady rolnicy mogą świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika bowiem, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana jako osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - zdefiniowanych w ustawie, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazać w tym miejscu należy na częstą praktykę podejmowania przez właścicieli gospodarstw rolnych zatrudnienia poza sektorem rolniczym. W zależności bowiem od wielkości, czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w takim zakresie, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny, stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła tak rozumiane zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Wykonywanie opieki na osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem, jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia mu sprawowanie bieżącej i stałej opieki na osobą niepełnosprawną. Przyjąć zatem należało, że okoliczność, iż starający się o świadczenie pielęgnacyjne jest właścicielem gospodarstwa rolnego, podlegającym obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i prowadzącym gospodarstwo, nie pozbawia go samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy. Pogląd taki wyrażony został także w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych: m.in. w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2010 roku, sygn. akt III SA/Kr 96/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 602/04 i z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 577/04; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 911/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 257/11, jak też w nieprawomocnym wyrokach : Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 897/11 oraz z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 42/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższy pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 439/11, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. ,sygn. akt I OSK 2136/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 5 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wykładnia powyższych przepisów doprowadziła bowiem do nieuprawnionego rozszerzenia wyczerpująco uregulowanych w ustawie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę polegającą na byciu rolnikiem i podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organ odwoławczy, poprzestając na ustaleniu, że skarżący jest rolnikiem, że jest objęty ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organu powinny bowiem były podlegać okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest: okoliczność sprawowania przez skarżącego rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, okoliczność niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, okoliczność obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki. W następstwie niewłaściwej interpretacji ww. przepisów prawa materialnego organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy zarówno w zakresie rzeczywistego sprawowania przez skarżącego opieki nad ojcem, jak i w odniesieniu do okoliczności, czy gdyby nie choroba ojca byłby on w stanie, mimo posiadania gospodarstwa rolnego, podjąć zatrudnienie w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić treść powyższych rozważań. Wobec uchylenia decyzji odmawiających przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 152 p.p.s.a. nie miał zastosowania.