I SA/Gl 288/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...]Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: K.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a. lub ustawa egzekucyjna) – po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela Wójta Gminy C. na postanowienie organu egzekucyjnego Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z [...]r., nr [...], w którym określono koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł za poszczególne tytuły wykonawcze wystawione przeciwko A S.A. (pkt 1) i obciążono nimi wierzyciela (pkt 2) – utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny. Organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej A S.A. w K. na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych przez wierzyciela z [...]r., o nr od [...]do [...]. Dokumentom nadano klauzule o skierowaniu do egzekucji, a ich odpisy doręczono zobowiązanej [...]r. Poborca skarbowy dokonał pobrania pieniędzy od zobowiązanej na częściowe zaspokojenie należności, a także dokonano zajęcia wierzytelności pieniężnej. Pismem z 28 kwietnia 2016 r. zobowiązana na podstawie art. 64c § 6a pkt 1 lit. a) ustawy egzekucyjnej, zwróciła się o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzoną egzekucją administracyjną. W uzasadnieniu pisma Spółka wskazała, że jej zaległości powstały w wyniku wydanej przez Wójta Gminy C. decyzji z [...]r., która została uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...]r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ podatkowy pierwszej instancji, co winno skutkować obciążeniem wierzyciela powstałymi w toku egzekucji kosztami egzekucyjnymi. Pismem z 23 maja 2016 r. organ egzekucyjny zawiadomił zobowiązaną o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym z tytułu podatku od nieruchomości za 2007 r., które na podstawie art. 64 § 6 oraz § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. określił na kwotę [...]zł. Wierzyciel zażądał wydania postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny postanowieniem z [...]r. określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...]zł i obciążył nimi wierzyciela. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej rozpatrując zażalenie wierzyciela utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. Powołał przepisy: art. 64c § 1, § 3-4, § 7 u.p.e.a. Przyznał, że decyzja Wójta Gminy C. stanowiąca podstawę wystawienia tytułów wykonawczych i prowadzenia egzekucji została uchylona na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, co przesądza o tym, że koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, obowiązany jest zapłacić wierzyciel, który ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych na podstawie nieostatecznej decyzji, uchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy zaznaczył, że wierzyciel w zażaleniu wielokrotnie przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., o sygn. akt SK 31/14. Przytaczając jego fragmenty zaakcentował, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji na mocy art. 64 § 1 pkt 1, pkt 4 i § 6 u.p.e.a. określił koszty egzekucyjne z tytułu opłaty za czynności egzekucyjne, tj. za zajęcie wierzytelności w wysokości 5 %, za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego - 5% kwoty pobranej należności oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% - osobno do każdego tytułu wykonawczego. Przywoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma takie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że w razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie, wymaga ponownej oceny prawidłowości stanowiska organu egzekucyjnego z powodu braku konstytucyjności rozstrzygnięcia w zakresie obciążenia wierzyciela opłatą za pobranie pieniędzy na podstawie art. 64 § 1 pkt 1 oraz opłatą manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej. Ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym wypadku należnych od wierzyciela, organ musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy. Organ powinien zatem uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Jednakże organ powinien mieć na uwadze, że z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone. Jednocześnie organ przyznał, że regulacja art. 64 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej jest tożsama z art. art. 64 § 1 pkt 4 § i 6 tej ustawy w zakresie problemów, które doprowadziły Trybunał Konstytucyjny do wniosku o ich niekonstytucyjności. Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2007 r., SK 36/06). W określonych przez organ egzekucyjny kosztach mieściła się naliczona opłata manipulacyjna w wysokości łącznej do wszystkich tytułów wykonawczych [...]zł, opłata za zajęcie wierzytelności w kwocie [...]zł i koszty pobrania w łącznej kwocie [...]zł. Uwzględniając należności o znacznej wartości, na które opiewały tytuły wykonawcze, o których mowa wyżej, a także okoliczność braku interwencji ustawodawcy w zakresie braku konstytucyjności rozstrzygnięcia w zakresie obciążenia wierzyciela opłatą za pobranie na podstawie art. 64 § 1 pkt 1, opłatą za zajęcie na podstawie art. 64 § 1 pkt 4, oraz opłatą manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej organ odwoławczy wskazał przede wszystkim na 100 % skuteczność egzekucji, wszystkie tytuły wykonawcze zostały wyegzekwowane w całości. Zwrócił również uwagę także na niski stopień skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny ograniczający się wyłącznie do pobrania pieniędzy u zobowiązanego i zajęciu innych wierzytelności, przy stosunkowo niskim nakładzie pracy związanym z wysłaniem korespondencji pocztą i kosztami dojazdu i delegacji pracownika. Wobec powyższego nieuzasadnionym byłoby obciążenie do tytułów wykonawczych opłatą za pobranie pieniędzy w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną w wysokości 34.200 zł, określonej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej z tytułu egzekucji z nieruchomości uznawanej za najbardziej skomplikowaną i pracochłonną czynność egzekucyjną. Zauważył, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości poprzez wskazanie kwotowo maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości (nie więcej niż 34.200 zł). Przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. określa zatem maksymalną wysokość opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości. Opłata w przypadku dokonania zajęcia nieruchomości wynosi 8 % kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednakże niż 34.200 zł. Wedle zaś art. 64 § 3 ustawy egzekucyjnej, opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6 (a więc zarówno dla zajęcia nieruchomości, jak pobrania pieniędzy i zajęcia wierzytelności), oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Zdaniem organu odwoławczego mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej tych opłat. Zauważył, że w stosunku do opłaty manipulacyjnej, a także w stosunku do opłaty za pobranie pieniędzy i opłaty za zajęcie wierzytelności ustawa egzekucyjna nie określa maksymalnej jej wysokości, jedynie minimalną. Nieuzasadnionym z uwagi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych byłoby obniżenie kosztów egzekucyjnych, tj. opłaty manipulacyjnej i opłat za pobranie pieniędzy i za zajęcie wierzytelności do łącznej wysokości 8,10 zł (do wysokości minimalnych stawek określonych w ustawie egzekucyjnej - 1,40 zł za opłatę manipulacyjną, 2,50 zł za pobranie pieniędzy, 4,20 zł za zajęcie wierzytelności) od jednego tytułu wykonawczego. Z zaleceń Trybunału Konstytucyjnego jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat i to nie tylko w kwotach stawek minimalnych. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie ją dopuścił), a w konsekwencji nie wskazał na konieczność stosowania stawek minimalnych. Uwzględnić należy funkcję fiskalną kosztów egzekucyjnych. Koszty egzekucyjne mają bowiem zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Skoro zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. orzekającego, że przepisy art. 64 § 1 pkt 1 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, zasadnym było obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi wygenerowanymi z tytułu opłaty za zajęcie wierzytelności kwotą [...]zł, za pobranie pieniędzy kwotą [...] zł, a opłaty manipulacyjnej w kwocie [...] zł, skutkiem czego obciążono wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...]zł. Za zasadne organ uznał obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi wygenerowanymi z tytułu opłaty za pobranie pieniędzy do każdego tytułu wykonawczego w wysokości nie przekraczającej kwoty [...] zł, a opłaty manipulacyjnej do kwoty [...] zł, dla każdego tytułu wykonawczego. Za powyższym, zdaniem organu przemawia przyjęcie, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania pieniędzy należy uwzględnić mniejszy nakład pracy. Dlatego przyjąć należy, w związku z brakiem ustawowych regulacji, że opłata za pobranie pieniędzy musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawki w kwocie 34.200 zł dla 8% opłaty. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, przyjmuje zachowując proporcje, że 5% opłata za pobranie pieniędzy i zajęcie wierzytelności może wynosić maksymalnie [...] zł. Organ wziął przy tym pod uwagę, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za pobranie pieniędzy oraz zajęcie innej wierzytelności i 8% za zajęcie nieruchomości. Przejmując z ustawy egzekucyjnej różnicę w wysokości opłat przyjętej przez ustawodawcę pomiędzy 5% i 8% organ zachowując ustawową proporcje doszedł do wniosku, że skoro opłata procentowa od 8% została ograniczona do 34.200 zł, to wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów będzie przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla pobrania pieniędzy i za zajęcie innej wierzytelności. Z tego względu organ uznał, że wykonaniem nakazów z wyroku Trybunału Konstytucyjnego będzie ograniczenie procentowej opłaty za pobranie pieniędzy i zajęcie wierzytelności do kwoty [...] zł, wynikające z miarkowania kosztów uwzględniającego fakt mniejszego skomplikowania pobrania pieniędzy niż zajęcia nieruchomości. Z kolei przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34.200 zł, organ przyjął że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż [...] zł. Organ kierował się przy tym przyjęciem takiej zależności, że za zajęcie nieruchomości stawka procentowa została wskazana na 8%, a dla opłaty manipulacyjnej 1%. Z uwagi na powyższe Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach stanął na stanowisku, że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 1/8 maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, a więc nie może przekraczać kwoty 4.275 zł. Zastosowaną metodę obliczenia kosztów odzwierciedla tabela na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W skardze wierzyciel (reprezentowany przez radcę prawnego) zarzucił postanowieniu organu II instancji naruszenie: 1) art. 64 § 1 pkt 4 oraz 64 § 6 ustawy egzekucyjnej, w związku z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niespełnienie standardów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r. o sygn. akt SK 31/14, zobowiązujących organy egzekucyjne do bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP do czasu interwencji ustawodawcy w sposób prowadzący do zachowania racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone. Zamiast tego organ przekroczył swe uprawnienia w stosowaniu prawa i ingerując w materię właściwą wyłącznie ustawodawcy i tak samodzielnie w dowolny sposób ustanowił maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej, a następnie określił wysokość kosztów egzekucji, przez co zastosował przepisy ustawy egzekucyjnej w sposób uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny. Przez ograniczenie postępowania do poszukiwania maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, która w dacie wydania zaskarżonego postępowania przez ustawodawcę nie została nie określono kosztów egzekucji w sprawie odpowiednio do stopnia efektywności egzekucji oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, co też przedmiotem ustaleń w sprawie objęte nie zostało; - nadto naruszono w powiązaniu z powyższymi przepisami również art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej Konstytucji RP przekroczeniem ustawowego uprawnienia organu egzekucyjnego w określeniu wysokości kosztów egzekucji przy przywłaszczeniu wyłącznej kompetencji ustawodawcy w normatywnym określeniu maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, w tym poprzez bezpodstawne zastosowanie w tym celu nieznanej ustawie egzekucyjnej analogii w określeniu kosztów egzekucji w proporcji do kosztów maksymalnych za zajęcie nieruchomości; 2) art. 190 Konstytucji RP w związku z art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu ustawy egzekucyjnej, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r. sygn. akt SK 31/14, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, że właściwym w przedmiotowej sprawie było zastosowanie opłaty manipulacyjnej wyższej niż 1 zł 40 gr. W szczególności naruszono powyższy przepis również stwierdzeniem, iż zastosowanie stawki opłaty manipulacyjnej w powyższej kwocie wprost wskazanej przez ustawodawcę doprowadziłoby do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przy czym wobec minimalnego zaangażowania w przeprowadzonej egzekucji, które sprowadzało się w istocie do jednej tylko czynności egzekucyjnej określenie opłaty manipulacyjnej w tej wysokości powinno być najwłaściwsze. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia organu egzekucyjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się do stwierdzenia możliwości samodzielnego określenia przez organ egzekucyjny maksymalnej opłaty manipulacyjnej, na poparcie czego przywołuje się wybrane cytaty tak z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 bądź to uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych. Stwierdził, że umknęło przy tym organowi odwoławczemu, że sądy administracyjne przywołujące wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazały organom egzekucyjnym właściwą drogę prowadzenia postępowania do czasu unormowania przez ustawodawcę przepisów ustawy egzekucyjnej w sposób zgodny z Konstytucją RP i nie upoważniono w tym organów egzekucyjnych do zastąpienia ustawodawcy w określeniu maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej dla potrzeb prowadzonego postępowania. Nie wskazał też Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku, ani nie wskazały też sądy administracyjne sposobu wykładni przepisów ustawy egzekucyjnej w poszukiwaniu wysokości maksymalnej opłaty manipulacyjnej w treści obecnego unormowania. Tym bardziej nie są w tym uprawnione organy egzekucyjne w prowadzonych postępowaniach i jeżeli próby tej czynią to naruszają w sposób rażący tak przepisy ustawy egzekucyjnej jak i przede wszystkim Konstytucję RP bezpodstawnie ingerując w uprawnienia władzy ustawodawczej (powołał wyroki WSA w Gliwicach I SA/Gl 92/17 oraz I SA/Gl 1256/16). Uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie sposób doszukać się realizacji powyższego sposobu prowadzenia przedmiotowego postępowania wskazującego przez sądy administracyjne jako spełniającego standardy wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W sprawie koszty egzekucyjne zostały naliczone w dokładnie taki sposób, który uznał Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, z tym, że z przyjęciem dowolnej kwoty uznanej za wysokość maksymalną opłaty manipulacyjnej, której nie ma w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik zwrócił także uwagę, że na adekwatność wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego w stosunku do nakładu pracy organu zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 września 2016 r., II FSK 2066/14 oraz II FSK 1199/15, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 17 listopada 2016 r., I SA/Gl 1179/16, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 31 stycznia 2017 r., I SA/Lu 854/16. Jego zdaniem skoro wskazuje się w orzecznictwie, że funkcja fiskalna kosztów egzekucyjnych polega na tym, iż mają one zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego (uzyskania przynajmniej częściowego zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu) koniecznym było w pierwszej kolejności rzetelne określenie ciężarów, jakie poniósł organ egzekucyjny w tej konkretnej egzekucji, czego jednak w zaskarżonym postanowieniu zabrakło. Nie sposób bowiem doszukać się w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zestawienia takich wydatków oraz kosztów organu egzekucyjnego, ani też oceny pracochłonności i czasochłonności czynności dokonanych przez pracownika organu egzekucyjnego w związku z przeprowadzoną czynnością egzekucyjną. Uznał także za nieuprawnione, gdyż nieprzewidziane w ustawie egzekucyjnej, zastosowanie analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. w wyprowadzeniu maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Brak podstawy prawnej i uzasadnienia dla określonych w ten sposób kosztów egzekucji przez co należy stwierdzić, że koszty egzekucji również ze względu na powyższe określone zostały nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik strony skarżącej odwołał się do wyroków NSA z 5 marca 2019 r., II FSK 3043/18 i II FSK 2466/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł. Stan faktyczny nie jest sporny zaś spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowości określenia w rozpoznawanej sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle powoływanego przez strony wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Zatem w sprawie nie jest sporne obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, sporna pozostaje ich wysokość. Zdaniem strony skarżącej celem określenia wysokości zarówno opłaty manipulacyjnej jak i opłaty za zajęcie rachunku bankowego konieczne jest ustalenia adekwatności usługi wykonanej przez organ dla wierzyciela. Zdaniem zaś organu odwoławczego Trybunał Konstytucyjny nie podważył zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności. Uwzględniając zatem art. 64c § 4 u.p.e.a. a także sugestie sądów administracyjnych co do konieczności kalkulowania należnych opłat zwłaszcza w odniesieniu do egzekwowanych obowiązków w znacznych kwotach, uznał za zasadne obciążenie wierzyciela opłatą skalkulowaną według udziału dochodzonej należności w górnej granicy opłaty przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej. Wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (publ. Dz. U. z 2016 r., poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał jednocześnie podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Uznał także, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Wyjaśniając zaś skutki swojego orzeczenia wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie. Skład orzekający rozstrzygając niniejszą sprawę podzielił linię orzeczniczą zaprezentowaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 2466/18 oraz II FSK 3043/18 i II FSK 3044/18 (publikowane na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielił także argumentację organów, bazującą na wytycznych Trybunału, przyjmującą, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), jako metody określenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Organy również prawidłowo ustaliły górne limity opłat, którymi można obciążyć stronę (za pobranie pieniędzy, zajęcie wierzytelności oraz opłaty manipulacyjnej – art. 64 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a.), trafnie odwołując się do treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, opłaty pobrane za zajęcie nieruchomości wynoszą 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł. W ocenie Sądu, uzasadniając przyjęte stanowisko organy zasadnie wskazały, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), czynności zajęcia innej wierzytelności pieniężnej (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz co do opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.) należy uwzględnić mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. Dlatego w sposób uprawniony przyjęły, że w związku z brakiem ustawowej interwencji ustawodawcy po wyroku Trybunału z 28 czerwca 2016 r. opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a., powinny być proporcjonalnie obniżone, przy przyjęciu za punkt odniesienia górnego limitu opłaty, który został wskazany w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Zastosowana wykładnia art. 64 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz § 6 zdanie drugie u.p.e.a. jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej zewnętrznej pionowej, polegającej na uwzględnieniu art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz wewnętrznej, polegającej na uwzględnieniu znajdującego się w tej samej jednostce redakcyjnej i regulującego adekwatne zagadnienie – art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 maja 2018 r., I SA/Gl 104/18). Sąd aprobuje stanowisko organów polegające na przyjęciu, że skoro opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności, lecz maksymalna jej kwota nie może przekroczyć 34.200 zł, to: - maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej może wynosić 4.275 zł (1%, czyli 1/8 z 34.200 zł); - maksymalny wymiar opłaty za zajęcie tzw. innej wierzytelności może wynosić 21.375 zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł); - maksymalny wymiar opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego może wynosić [...] zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł). W tym stanie rzeczy zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez organ art. 64 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. Sąd uznaje za niezasadne. Organy stosując wykładnię prokonstytucyjną ustaliły limity opłat (na poziomie 21.375 zł oraz 4.275 zł) i każdy z tych limitów odniosły oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z dwunastu wystawionych tytułów wykonawczych, przyjmując je ostatecznie w niższych kwotach odnoszących się do wysokości egzekwowanych wierzytelności. Organ drugiej instancji odwołał się w tej mierze do treści art. 64 § 3 i § 6 u.p.e.a. i określił koszty egzekucyjne w identycznej wysokości, jak w postanowieniu organu egzekucyjnego z [...] r., to jest w kwocie [...] zł, jak również w wydanym przez ten organ zawiadomieniu o wysokości kosztów egzekucyjnych z [...] r. kierowanym do zobowiązanego (wydanym przed wyrokiem TK). Z tych względów Sąd powziął wątpliwości, czy w realiach tej konkretnej sprawy, takie zastosowanie art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie u.p.e.a. realizuje wytyczne wynikające z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. W badanej sprawie wierzyciel wystawił dwanaście tytułów wykonawczych i na ich podstawie organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego. Przy czym organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdzając, że egzekucja była w 100% skuteczna przyznał zarazem, iż cechował ją niski stopień skomplikowania podejmowanych czynności ograniczających się wyłącznie do pobrania pieniędzy u zobowiązanego i zajęciu innych wierzytelności przy stosunkowo niskim nakładzie pracy związanym z wysłaniem korespondencji pocztą, kosztami dojazdu i delegacji pracownika. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji zabrakło rozważań, czy koszty egzekucyjne ustalone na kwotę [...] zł za podjęcie wyżej opisanych, kilku nieskomplikowanych czynności, pozostają w "racjonalnej zależności" do wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych; organy nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy, które wymagały między innymi: - odniesienia całości ustalonej kwoty kosztów do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego; - uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy (2007), określonej jedną decyzją organu podatkowego pierwszej instancji z [...] r.; - egzekwowana należność była prowadzona na podstawie dwunastu tytułów wykonawczych, co miało wpływ na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami tych opłat, lecz podejmowane czynności egzekucyjne w większości przypadków dotyczyły łącznie wielu tytułów wykonawczych. Zatem okoliczności tej sprawy powinny skłonić organy do poddania ocenie przez pryzmat standardów wynikających z orzeczenia TK z 28 czerwca 2016 r. także treści art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie u.p.e.a. Brak rozważań w tej materii powoduje, że organy nie oceniły w sposób kompleksowy adekwatności kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony wierzyciel. Nie dostrzegły, że mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu), może prowadzić do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że wystawienie wielu tytułów wykonawczych przy dokonaniu niewielu czynności egzekucyjnych obejmujących łącznie wystawione tytuły, prowadzić może do nadmiernego i nieuzasadnionego obciążenia fiskalnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił także stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z 7 lutego 2018 r., I SA/Gl 1167/17 i aprobującym go wyroku NSA z 28 lutego 2019 r., II FSK 2094/18, gdzie zwrócono uwagę na trzy aspekty istotne w niniejszej sprawie: - po pierwsze skutkiem orzeczenia Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo - a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają - muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego; - po drugie z uzasadnienia wyroku należy wyprowadzić wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed nadmiernym fiskalizmem. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością; - po trzecie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Pominięcia takie polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Co istotne, w realiach rozpoznawanej sprawy, ustawodawca zaniechał również uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem TK – do dnia dzisiejszego nie określił górnej granicy opłat za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17 wskazał, że wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji. Wyrok ten – w przeciwieństwie do klasycznego wyroku uznającego zaskarżony przepis z niezgodny z Konstytucją – nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie może, a nawet – musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany (w szczególności przez organy i sądy) zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. W konsekwencji dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. W razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie zadaniem organu będzie określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania. Jednocześnie NSA w ww. wyroku stwierdził, że Trybunał wyraźnie zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie je dopuścił), a w konsekwencji – nie wskazał na konieczność stosowania wyłącznie stawek minimalnych. Opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Co do zasady koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego (art. 64c § 1 u.p.e.a.). Wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4 tej ustawy). Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty w następującej wysokości, z zastrzeżeniem art. 64d za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Natomiast § 6 tego przepisu stanowi, że organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż [...] zł [...] gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Punktem wyjścia ‒ jak wyżej wskazano ‒ przyjętej przez organ odwoławczy metody wyliczenia kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela był przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. przewidujący pobranie za zajęcie nieruchomości - 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł. W ocenie Sądu zastosowany przez organ odwoławczy mechanizm ustalania opłaty stosunkowej oraz manipulacyjnej chroni wierzyciela w rozpoznawanej sprawie przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej tych opłat i spełnia standard określony w wyroku Trybunału. Z uzasadnienia wyroku TK należy wyprowadzić zatem wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Niezależnie jednak od powyższych rozważań Sąd zauważa, że wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy i wszczynając postępowanie egzekucyjne musi się liczyć z sytuacją, w której może zostać obciążony kosztami egzekucyjnymi (w warunkach określonych w art. 64c u.p.e.a.). Należy mieć również na uwadze to, że organ egzekucyjny, to zespół pracowników wykonujących wiele czynności okołoegzekucyjnych, co zawsze wiąże się z powstaniem kosztów po jego stronie związanych z uruchomieniem i prowadzeniem postępowania, a z drugiej strony stwarza trudności z wyliczeniem opłaty wyłącznie rekompensujących faktyczne wydatki za dokonane czynności (przesłanie odpisu tytułu wykonawczego, zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego, czy zajęcie wierzytelności). W postępowaniu ponownym organ oceni, czy w realiach tej konkretnej sprawy, koszty egzekucyjne w kwocie [...] zł, realizują nie tylko cel fiskalny (finansują aparat egzekucyjny), ale czy również zachodzi racjonalna zależność pomiędzy wysokością kosztów, a podjętymi czynnościami przez organ egzekucyjny. Jak słusznie zauważył tut. Sąd w wyroku z 22 maja 2018 r., I SA/Gl 104/18 właśnie ta "racjonalna zależność", którą zaakcentował TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r. powinna być zasadniczą wskazówką dla określenia wysokości kosztów egzekucyjnych w danej sprawie. W związku z powyższym, w postępowaniu ponownym, w związku z brakiem stosownej interwencji ustawodawcy, spełniającej standardy wynikające z wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14, organ podda art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie u.p.e.a. wykładni prokonstytucyjnej. Przy czym, co oczywiste, nie chodzi tutaj o "zastąpienie" Trybunału Konstytucyjnego, lecz poddanie ww. przepisów ustawy wykładni zgodnie z przyjętymi regułami interpretacji tekstu prawnego, która pozwoli na zinterpretowanie ustawy w sposób zgodny z Konstytucją. W tym przypadku, chodzi o wydobycie z nich treści respektujących zakaz nadmiernej ingerencji władzy publicznej w obowiązek ponoszenia ciężaru kosztów egzekucyjnych, które muszą pozostawać w racjonalnej proporcji z czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone. Zaskarżone rozstrzygnięcie uchylono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.