II SA/Gl 1031/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skarg E. R. i M. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego E. R. decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jako organ wyznaczony, orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w C., stanowiącej obecnie część działek nr 1, 2, 3 – obręb [...] K. i nr [...] – obręb [...], jednostka ewid. Miasto C.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona ówcześnie jako działki nr 4, 5 o pow. 0,4488 ha, została wywłaszczona od skarżącego jako właściciela na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. jako niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w dzielnicy [...] . Nie odnaleziono jednak planów realizacyjnych, obejmujących przedmiotową nieruchomość. Na podstawie treści ksiąg wieczystych organ ustalił, że działka nr 1 zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] stanowi własność Gminy Miasto C., na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia własności, - działka nr 2 zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] stanowi własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasto C. oraz osób prywatnych. Pierwotnie działka została oddana w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu Państwowemu "A" z siedzibą w W. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...]r. Rep. [...] - działka nr 3 zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] stanowi własność Gminy Miasto C., na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego. z dnia [...] r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia własności. Aktualnie jest ona objęta umową dzierżawy na rzecz "B"w C. zawartą w dniu [...]r., - działka nr 6 zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] stanowi współwłasność Gminy Miasto C. oraz osób prywatnych. Zbycie udziałów w nieruchomości gruntowej wraz z umową ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych przez Skarb Państwa a następnie Gminę Miasto C., następowało po dacie [...] r., począwszy od [...]r., Organ I instancji wyjaśnił, że zagadnienia zwrotów wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy, zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części może żądać wyłącznie poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie, mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt P 38/11, w zakresie wykładni art. 137, organ przyjął, że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej przed [...] r. i stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, przejętej w toku procesu komunalizacji mienia państwowego, na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, zrealizowano cel wywłaszczenia, bez względu na to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, czy też po upływie tego terminu - sama realizacja tego celu wyłącza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i dokonanie jej zwrotu. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt. I OSK 2502/12. Organ I instancji badając czy został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany cel wywłaszczenia ustalił co następuje: W toku prowadzonego postępowania zwrócił się do Urzędu Miasta C. o odszukanie dokumentacji archiwalnej dot. planów realizacyjnych obejmujących "[...]" w dzielnicy [...]. Pismem z dnia [...] r. Urząd poinformował, że nie odnaleziono dokumentacji dot. planów realizacyjnych obejmujących przedmiotową nieruchomość. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że działka nr 1 (w skład której weszła w całości wywłaszczona działka nr 5) stanowi pas drogowy drogi publicznej powiatowej - ul. [...] w C., zaliczonej do kategorii dróg publicznych rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, śląskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. nr 30, poz. 151, z późn. zm.), zgodnie z załącznikiem nr 4B (zawierającym wykaz ulic miejskich zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich na terenie ówczesnego województwa [...]). Na działce nr 2 (w skład której weszła w części wywłaszczona działka nr 4) znajduje się parking, chodniki, zieleń urządzona oraz wielokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny o powtarzalnych segmentach, którego budowa zakończyła się w [...] r. Pozostała część wywłaszczonej działki nr 4 (która weszła w skład działki nr 3) była od [...] r. zagospodarowana pod przyprzedszkolny plac zabaw, należący od [...] r. do [...] r. do znajdującego się tam "C", które w latach [...] funkcjonowało jako filia "D". Aktualnie działka nr 3 jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej w dniu [...]r. z "B" w C.. Organ w dniu [...] r. wraz z udziałem stron postępowania przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Oględziny wykazały, że wywłaszczona działka nr 5 stanowiąca aktualnie część działki nr 1 stanowi pas drogowy ul. [...], tj. jezdnię, pobocze, pas zieleni oraz ciąg pieszy. Natomiast w obrębie wywłaszczonej działki nr 4 stanowiącej obecnie: - część działki nr 2 - znajduje się urządzona zieleń osiedlowa, parking osiedlowy wraz ze śmietnikiem, chodniki z kostki brukowej i płyt betonowych oraz budynek mieszkalny pięcio-kondygnacyjny, - część działki m 3 - zlokalizowany jest plac służący uczniom istniejącej prywatnej szkoły podstawowej: boisko trawiaste, boisko do gry w koszykówkę, drabinki (wężownice), teren zielony, ciągi piesze, - niewielki fragment działki nr 6 - będący częścią osiedlowej zieleni (żywopłot, trawnik), przy ogrodzeniu działki nr 3. Obecny na oględzinach dzierżawca nieruchomości wyjaśnił, iż szkoła prywatna funkcjonuje w budynku zlokalizowanym na działce nr 3 od [...] r. Wówczas budynek był zajmowany w połowie przez szkołę, w połowie przez przedszkole – "D" w C.. W tym czasie plac zlokalizowany na działce był wykorzystywany zarówno przez dzieci z przedszkola jak i szkoły. Dzierżawca oświadczył do protokołu, że na tej działce (w obrębie działki nr 4) znajdowała się wówczas pergola, piaskownice, huśtawki oraz drabinki. Jednocześnie dzierżawca przekazał do wykorzystania przez organ dokumentację techniczną dot. planów budowy przedszkola, znajdująca się w archiwum szkoły, oraz dokumenty dot. przejęcia przedmiotowego terenu przez szkołę, w tym umowę najmu budynku przedszkola z dnia [...]r., zawartą z "D" oraz aneks do tej umowy z dnia [...]r. Ponadto odszukano protokół z przekazania budynku przy ul. [...] w C. po likwidowanym "C", spisany pomiędzy przedszkolem a "B". Zgodnie z treścią protokołu w dniu przekazania, tj. [...]r. na tej działce znajdowała się pergola przeznaczona do demontażu, 2 karuzele przeznaczone do usunięcia, huśtawki (szt. 7) oraz wężownice metalowe (szt. 2) i nasadzenia; żywopłot wzdłuż istniejącego ogrodzenia i kilkanaście drzew. W aktach archiwalnych budowy przedszkola odnaleziono ponadto szczegółowy oryginalny plan realizacyjny zagospodarowania terenu z [...] r. oraz plan sytuacyjny z [...] r. Zgodnie z treścią tego planu realizacyjnego w obrębie wywłaszczonej działki nr 4 stanowiącej aktualnie część tej działki miały znajdować się place zabaw, wiaty kryte i otwarte (pergola), górka saneczkowa oraz piaskownice i ciągi piesze, które miały służyć uczniom przedszkola. Ponadto organ pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., zdjęcia lotnicze obrazujące stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w [...]r. Na zdjęciu z [...] r. widać wybudowane już budynki mieszkalne oraz rozpoczęcie budowy przedszkola. Zdjęcie z[...]r. wskazuje, iż wywłaszczona nieruchomość weszła w całości w skład istniejącego osiedla mieszkaniowego, widać na nim zrealizowaną infrastrukturę osiedlową - drogę ul. [...] wraz z zielenią i poboczem, ciągi piesze, budynki mieszkalne wraz z terenami zielonym, parkingiem i chodnikami oraz budynek przedszkola i plac przyprzedszkolny służący do obsługi przedszkola. Na zdjęciu w obszarze działki nr 4 (obecnie część dz. nr 3) widoczne są wiaty (pergola), piaskownice oraz ciągi piesze. Teren jest ogrodzony i stanowi całość użytkową. Stan zagospodarowania terenu w tej części jest zgodny z planem realizacyjnym dot. budowy przedszkola. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne organ I instancji stwierdził, że w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku, nie zostały spełnione przesłanki zawarte w cyt. art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż została ona w całości wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zatem nie może podlegać zwrotowi na rzecz byłego właściciela. Wywłaszczone działki miały zostać wykorzystane pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w dzielnicy [...] i tak, zdaniem organu, też się stało, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, w tym zdjęcia lotnicze i ustalenia poczynione na oględzinach przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, jeżeli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany sposobu jej wykorzystywania. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości, nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami w jej rozporządzaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09, wyrok NSA w Warszawie z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08). Zatem obecny stan zagospodarowania części tej działki, która stanowi aktualnie płac służący uczniom prywatnej szkoły podstawowej, nie przesądza o braku realizacji celu wywłaszczenia, gdyż wcześniej była ona wykorzystywana jako plac przyprzedszkolny miejskiego przedszkola publicznego, które stanowiło część osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 158/II, wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 928/15, wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13). Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców, (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13). W jego skład wchodzą również wszelkie obiekty użyteczności publicznej takie jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia itp. Jednocześnie część wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr 5 (obecnie część działki nr 1) oraz część działki 4 (obecnie część działki nr 2), znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi publicznej, na co wskazał Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. w piśmie z dnia [...] r. Ulica [...] jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych. W myśl przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten wskazuje strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Wynika z niego zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym artykule. Ustawodawca zaliczył drogi publiczne do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyną dopuszczalną formą obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może być przeniesienie własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie SN z dnia 24.06.2010 r. IV CSK 40/10). Pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Zatem organ stwierdził, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Niedopuszczalne jest, zatem orzeczenie o zwrocie tej części nieruchomości. Organ dodał, że zgodnie z treścią przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wystąpienie łącznie tych dwóch przesłanek, wyłącza możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości. Jednak działki nr nr 2, 6 (część działki nr 4) zostały dopiero po dniu [...] r. sprzedane lub też oddane w użytkowanie wieczyste i prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej. Jednakże, tylko nieruchomości które w dacie orzekania o zwrocie stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, mogą podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. Natomiast jeżeli podmioty publicznoprawne zbyły wywłaszczoną nieruchomość na rzecz innych osób prawnych lub fizycznych nieruchomość ta nie może być zwrócona. Stan powstały w wyniku zbycia wywłaszczonej nieruchomości stanowi negatywną przesłankę zwrotu, (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1039/2011, uchwała NSA z 13 kwietnia 2015 r. I OPS 3/14). Zatem te części działek nie mogą zostać zwrócone na rzecz wnioskodawcy również z tego powodu, iż w dacie orzekania o zwrocie nie stanowią w całości własności Skarbu Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego lub też zostały obciążone prawem wieczystego użytkowania. Wszelkie roszczenia dot. tych nieruchomości mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem cywilnym. Organ miał jednakże obowiązek zbadania kwestii realizacji celu wywłaszczenia także w stosunku do tych części wywłaszczonej nieruchomości. Jak już wskazano, organ w toku postępowania ustalił, iż cała wywłaszczona nieruchomość, została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego. Stąd też wniosku nie uwzględniono. W odwołaniu od decyzji skarżący (wnioskodawca) zarzucił naruszenie: 1) art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędne przyjęcie, że na całej wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, 2) art. 137 ust. 2 ustawy – z powodu pominięcia, że przynajmniej część wywłaszczonej nieruchomości nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia w ustawowym terminie, 3) art. 7, 76, 77 i 80 kpa – z powodu dowolnej oceny materiału dowodowego i braku dokumentacji, dotyczącej przebiegu inwestycji i jej zakończenia, 4) art. 107 § 2 i 3 kpa – z powodu niedostatecznego uzasadnienia decyzji i odniesienia się tylko do poszczególnych obiektów, posadowionych na wybranych częściach nieruchomości, co nie przesądza o realizacji celu wywłaszczenia, zwłaszcza z uwagi na oparcie się na wyjaśnieniach obecnego dzierżawcy działki, na której aktualnie znajduje się przedszkole oraz nieprzedstawienia dokumentacji co do zagospodarowania terenu, stanowiącego obecnie część zieleni osiedlowej. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Organ odwoławczy w całości podzielił bowiem ustalenia faktyczne i pogląd prawny organu I instancji. Organ uznał, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla wynika z decyzji wywłaszczeniowej, ponadto potwierdza go rysunek planu realizacyjnego znajdującego się w aktach archiwalnych z [...] r. związanych z budową przedszkola na terenie osiedla. Zgodnie z wypisami z rejestru gruntów sporządzonych wg stanu na [...] r. działka nr 3 stanowi inne tereny zabudowane (oznaczone symbolem - Bi), działki nr 2 i nr 6 tereny mieszkaniowe (oznaczone symbolem - B). Z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez Starostę [...] r. wynika, że na działce nr 3 plac szkolny (boiska szkolne, teren zielony i ciągi piesze), na działce nr 2 znajduje się zieleń osiedlowa (żywopłot), parking osiedlowy, śmietnik osiedlowy, chodnik z kostki brukowej, budynek mieszkalny (pięciokondygnacyjny) wraz z zielenią, a na działce nr 6 fragment terenu zielonego (żywopłot). Zdjęcia lotnicze z [...]r., potwierdzają istnienie wówczas osiedla mieszkaniowego na tym terenie. Zdaniem Wojewody, wymienione składniki terenu stanowiły część zespołu urbanistycznego, będącego realizacją ogólnego i szeroko pojętego celu wywłaszczenia - budowy osiedla, tym samym wywłaszczona nieruchomość nie podlega zwrotowi. Co za tym idzie organ I instancji słusznie uznał, że została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia i odmówił jej zwrotu. Cel wywłaszczenia również został zrealizowany na terenie oznaczonym działką nr 1, na której znajduje się pas drogowy ul. [...] (jezdnia, pobocze, zieleń urządzona, drzewa, ciąg pieszy, lampa uliczna), taki stan wynika z ww. protokołu z oględzin z [...] r. Ulica [...] ujęta została w załączniku do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w wykazie ulic miejskich zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich. Wojewoda Śląski - decyzją z [...] r. nr [...]- stwierdził jej nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Gminę C.. Ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg powiatowych nr [...] (numeracja i kategorie dróg miasta C. dostępna na stronie internetowej https://mzd.cze,sl.pł/raporty-opracowania/2932-numeracia-i-kategorie-drog c.- [...]-r). Prawidłowo zatem organ I instancji, powołując się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, wskazał, że nieruchomość oznaczona działką nr 1 będąca drogą publiczną nie podlega zwrotowi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nawet jeżeli okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (vide: wyroki NSA z: 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01, z 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 33/08 i z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12). Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Użyte bowiem w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych w tym przepisie jest otwarty. Wobec tego cytowaną ustawę o drogach publicznych należy uznać za przepisy odrębne, których ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może naruszyć. Art. 2a ustawy o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Zgodnie z jego treścią drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, bowiem jedyna dopuszczalna forma obrotu może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cytowanym art. 2a. Wojewoda nie podzielił zarzutu skarżącego o niezastosowaniu art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przy dokonywaniu oceny zbędności całości lub części nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Przedmiotowe grunty są i były w całości zagospodarowane pod osiedle mieszkaniowe, a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot. W świetle tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie mają znaczenia terminy zawarte w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wywłaszczeń, które miały miejsce przed nowelizacją tego przepisu, dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W ocenie Wojewody, Starosta nie naruszył art. 137 ust. 2 ustawy, gdyż całość wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana pod budowę osiedla. Zauważył, że odwołujący nie wskazał części terenu, która - jego zdaniem - nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastruktury potrzebnej do prawidłowego funkcjonowania miasta i zaspokajania potrzeb jego mieszkańców np. budynków handlowych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych (w tym pieszych), dróg (publicznych, wewnętrznych), parkingów, szkół, boisk sportowych, garaży oraz zieleni osiedlowej, a także izolacyjnej. Ponadto za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się wszelkie instalacje podziemne: linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (por. np. wyroki NSA z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06 oraz z 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07 oraz wyrok WSA w Krakowie z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 453/13).  Zdaniem organu odwoławczego, w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nic dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 Kpa, bowiem wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Także zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 kpa jest - zdaniem Wojewody - bezpodstawny, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia prawny i faktyczny stan spawy, w oparciu o który organ odmówił zwrotu nieruchomości. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, jak również uwzględniając całość materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że jest on wystarczający do wydania decyzji oraz, że rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości jest prawidłowe. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Skargi na decyzję ostateczną wnieśli wnioskodawca oraz M.R.. Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 6 kpa – poprzez brak odniesienia się do przesłanek ustawowych w zakresie terminu zagospodarowania nieruchomości, 2) art. 7 i 77 kpa – z powodu przyjęcia, że uwidocznienie inwestycji na rysunku planu realizacyjnego z lat 1980-1982, stanowi dowód realizacji inwestycji celem wywłaszczenia dawnych działek 4 i 5 oraz oparcia się na zdjęciach lotniczych bez zgromadzenia dokumentacji budowlanej w postaci projektu i inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, 3) art. 2a ustawy o drogach publicznych – poprzez utożsamienie pojęcia "drogi" z nieruchomością, po której droga ta przebiega. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, ustawodawca ograniczył okres realizacji inwestycji do 7 lat od wywłaszczenia. Stąd też zdjęcia lotnicze, wykonane po tym okresie, nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Od drogi należy też odróżnić nieruchomość zajętą przez tę drogę, a ta może być zwrócona. W kolejnym piśmie pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że interes prawny drugiego skarżącego wynika z faktu, że są to grunty rodzinne, a sprawy o ich zwrot toczyły się równolegle. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz wymienione w tym przepisie organy i organizacje społeczne, a także inny podmiot, któremu przepisy ustawy przyznają takie prawo. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości legitymacja skargowa przysługuje wyłącznie podmiotowi wywłaszczonemu, bądź jego spadkobiercy. Tylko te podmioty mogą skutecznie wnosić roszczenia w zakresie zwrotu takich nieruchomości. Zatem legitymacja skargowa w niniejszej sprawie przysługuje wyłącznie wnioskodawcy jako poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości. Drugi ze skarżących nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 cyt. ustawy, gdyż jest on jedynie zainteresowany wynikiem sprawy jako poprzedni właściciel nieruchomości, co do której toczyło się odrębne postępowanie o jej zwrot. Zatem jego skarga podlegała oddaleniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot na podstawie art. 151 tej ustawy. Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała zaś skarga poprzedniego właściciela (wnioskodawcy). Skarga ta nie mogła jednak odnieść skutku. Sądowa kontrola wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie narusza prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym wznowienie tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 cyt. ustawy, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zdaniem sądu administracyjnego, w oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły organy obydwu instancji, że na całej wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, zaś terminy zagospodarowania nieruchomości, wskazane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie z mocy przywołanego przez organy administracji wyroku Trybunału Konstytucyjnego Art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, jednoznacznie stanowi o ostateczności i powszechnie obowiązującej mocy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenia te wiążą także sądy (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Zatem orzeczenia Trybunału mają prymat nad przepisami ustawy. Stąd też w niniejszej sprawie istotne jest jedynie ustalenie, czy w dacie złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że przepis art. 137 ust. 1 ustawy w aktualnym brzmieniu, wyznaczającym terminy do zagospodarowania nieruchomości, wszedł w życie dopiero w dniu [...] r. Poprzednio ustawa ta, ani też ustawa, pod rządami której nastąpiło wywłaszczenie, nie określała żadnych terminów realizacji inwestycji. Zatem nie jest dopuszczalne stosowanie aktualnego stanu prawnego do zdarzeń, które miały miejsce przed jego zmianą. W niniejszej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości skarżący złożył po upływie 40 lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej. Znaczny upływ czasu spowodował zatem istotne trudności dowodowe z powodu upływu okresu archiwizacji dokumentów, reorganizacji urzędów i zmiany stanu prawnego nieruchomości. Stąd też dopuszczalne było skorzystanie z wszelkich środków dowodowych, skoro nie zachowały się dokumenty źródłowe (art. 75 § 1 kpa). Organ I instancji podjął też wszelkie działania celem uzyskania dokumentacji, dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego zgodnie z celem wywłaszczenia. Przywołany w decyzji o wywłaszczeniu plan realizacyjny z [...] r. nie zachował się (vide: pismo UM z dnia [...] r.). Brak też dokumentacji budowlanej (pisma UM z dnia [...] r. i z dnia [...] r.). Wyjaśnić należy, że pod rządami ustawy z dnia 29 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), inwestor nie był zobligowany ani do przechowywania dokumentacji budowy, ani też do geodezyjnego naniesienia obiektów na mapy. Takie wymogi i obowiązki inwestora reguluje obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Stąd też brak pozwolenia na budowę i dokumentacji budowlanej nie może rodzić żadnych negatywnych skutków w niniejszej sprawie. O ile nawet obiekty budowlane, opisane w decyzjach obu instancji zrealizowano bez pozwolenia na budowę, czy też niezgodnie z jego warunkami, ocena działań inwestora należy do organów nadzoru budowlanego. Jednak położenie inwestycji obrazują rysunki realizacyjne z lat [...]. Zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw prawnych do kwestionowania ustaleń organów obydwu instancji co do położenia wywłaszczonej nieruchomości, która posiada obecnie inne oznaczenie geodezyjne. Wyznaczenia tych granic i aktualnej numeracji działek dokonał bowiem uprawniony geodeta w dniu [...] r. (k. 158 akt I instancji). Oględziny tego terenu odbyły się z udziałem skarżącego. Z czynności tej sporządzono protokół oraz szkic z naniesieniem na mapę obiektów i urządzeń w nim wymienionych (k. 13 akt organu I instancji). Skarżący podpisał protokół bez zastrzeżeń, co oznacza, że nie zakwestionował położenia poszczególnych obiektów i urządzeń. Także załącznik do umowy dzierżawy przedszkola z [...] r., wyżej powołanej, zawiera wyliczenie powierzchni przedszkola (k. 128 i k. 132 akt I instancji). Stąd też przywołana przez organy administracji zdjęcia lotnicze z lat [...] - w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym, w tym wyjaśnieniami obecnego dzierżawcy terenu dawnego przedszkola, wypełniają lukę w pełnej dokumentacji budowlanej, stanowiąc istotny materiał dowodowy. Brak zatem podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 6, 7 i 77 kpa, a także dowolności ustaleń faktycznych (art. 80 i 81 kpa). W istocie skarżący nie wskazał konkretnego fragmentu terenu, który jego zdaniem mógłby podlegać zwrotowi. Wydaje się jednak, że chodzi o tereny objęte umową dzierżawy na rzecz prywatnej szkoły oraz tereny zielone i grunt pod drogę publiczną. Jednakże prawidłowo przyjęły organy administracji, że przedszkole, zieleń z urządzeniami rekreacyjnymi, stanowią element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Szkic, sporządzony w toku oględzin, przedstawia położenie dawnego przedszkola i placu zabaw oraz zieleni w stosunku do bloków mieszkalnych. Zdaniem sądu administracyjnego, są to tereny położone wewnątrz osiedla mieszkaniowego. Fakt późniejszego wydzierżawienia przedszkola na rzecz prywatnej szkoły, nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że celu wywłaszczenia nie zrealizowano. Kwestie te zostały prawidłowo zinterpretowane przez organy administracji i są to poglądy, utrwalone w przywołanym wyżej orzecznictwie sądowym. Prawną przeszkodą w zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości – niezależnie od stwierdzenia, że zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, jest też fakt oddania jej w użytkowanie wieczyste na rzecz osób prywatnych, co potwierdzają przywołane wyżej księgi wieczyste. Prawo użytkowania wieczystego nie wygasa bowiem z datą ostateczności decyzji o zwrocie nieruchomości. Stąd też decyzja taka byłaby niewykonalna. O ile nie doszłoby jednak do realizacji celu wywłaszczenia, skarżący mógłby dochodzić odszkodowania przed sądem powszechnym. Jednak kwestia ta musi pozostać poza ramami niniejszej sprawy. Wreszcie, gdy idzie o część wywłaszczonej nieruchomości, zajętą pod drogę publiczną, to wbrew twierdzeniom skarżącego, grunt nie może być zwrócony bez budowli jako części składowej nieruchomości z mocy art. 48 kodeksu cywilnego. Technicznie bez zniszczenia budowli nie jest bowiem możliwe jej przeniesienie w inne miejsce. Rzecz trwale połączona z gruntem nie może być przedmiotem odrębnego obrotu. Wywodzenie odmiennego skutku prawnego z treści art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest nieuprawnione. W tym bowiem wypadku droga (budowla) została zrealizowana na gruncie, stanowiącym własność podmiotów innych niż Skarb Państwa, bądź jednostka samorządu terytorialnego. Zatem niezbędne było uregulowanie stanu prawnego. To budowla dzieli byt prawny gruntu, a nie – odwrotnie, jak uważa skarżący. W niniejszej sprawie budowla (droga) została zrealizowana na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa w wyniku wywłaszczenia. Stąd też prawidłowo wywiodły organy administracji, że w świetle art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej, grunt zajęty pod drogę publiczną nie podlega zwrotowi. W konsekwencji, w oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy, co potwierdzają obszerne i wnikliwe motywy obu decyzji, trafnie organy administracji orzekły o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako w całości zagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Skarżącemu nie przysługuje zatem roszczenie o zwrot całości lub części nieruchomości, niezależnie od terminów zagospodarowania, określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na treść przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zatem organy administracji dokonały prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 tej ustawy. Z tych wszystkich względów, skarga poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie mogła odnieść skutku i na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu. mr