II SA/Gl 827/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółka Jawna w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej w sprawie odpadów komunalnych oddala skargę. Pismem z [...] r. Burmistrz R. zawiadomił [...] Spółka Jawna o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nie przekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. O zakończeniu postępowania i przysługujących w związku z tym prawach procesowych poinformowano strony pismem z [...] r. W odpowiedzi Spółka zwróciła się o zawieszenie postępowania, podając w podstawie prawnej wniosku przepis art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Postanowieniem z [...]r., nr [...] Burmistrz R. odmówił zawieszenia postępowania, w końcowej części podał, że stronom przysługuje zażalenie, choć nie zawarł pouczenia o terminie i trybie jego wniesienia. Spółka wniosła zażalenie na postanowienie Burmistrza, podając w podstawie prawnej art. 101 § 3 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, podając w podstawie prawnej art. 134 i 144 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje, gdy przepis prawa tak stanowi, bez znaczenia jest ewentualne wadliwe pouczenie strony przez organ o możliwości wniesienia zażalenia. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia tamujące tok postępowania, czyli o zawieszeniu i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Dla poparcia tego stanowiska powołano się na twierdzenia zawarte w wyrokach NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/12 oraz WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Ol 411/13. W skardze do sądu administracyjnego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 101 § 3, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Nadto zwróciła się o zawieszenie przez Sąd postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) i zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego celem rozstrzygnięcia, czy art. 101 § 3 p.p.s.a w brzmieniu obowiązującym po 11 kwietnia 2011 r. jest zgodny z Konstytucją (nie podając przy tym żadnego przepisu Konstytucji). W uzasadnieniu stwierdzono, że skoro przepis art. 101 § 3 k.p.a. przewiduje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia, to przysługuje ono zarówno na postanowienie o zawieszeniu, jak i o odmowie zawieszenia. Zawężająca wykładnia przyjęta przez Kolegium ogranicza prawo strony do poddania rozstrzygnięć organów kontroli, nadto stoi w sprzeczności z wykładnią tego zwrotu przyjętą w uchwale 7 sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/2000, która jednoznacznie rozstrzygnęła o dopuszczalności zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania. Orzecznictwo sądowe przytoczone przez Kolegium jest dobrane arbitralnie, z pominięciem orzeczeń odmiennych, jak wyrok WSA w Łodzi z 29 lipca 2011 r., sygn. II SA/Łd 626/11, WSA w Warszawie z 2 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wa 453/11, WSA w Rzeszowie z 20 lipca 2011 r., sygn. II SA/Rz 163/11. Powołano także orzeczenia sądów administracyjnych wydane przed 11 kwietnia 2011 r., W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazano na wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 1864/13 i powołane w nim orzeczenia sądów, które potwierdzają interpretację art. 101 § 3 k.p.a. przyjętą przez organ II instancji. Postanowieniem z 11 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 827/14 Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Sąd nie dostrzega konieczności zwracania się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, jak wnioskowano w skardze, albowiem kwestia zakresu art. 101 § 3 k.p.a. w aktualnym brzmieniu, jakkolwiek wywoływała kontrowersje, rodzące rozbieżności w orzecznictwie, obecnie jest jednolicie rozstrzygana, a stanowisko zajmowane w judykaturze w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu jest prawidłowe i zgodne z aksjologią Konstytucji. W szczególności nie może być mowy o jakimkolwiek ograniczeniu w dostępie stron do poddania orzeczenia w przedmiocie odmowy zawieszenia kontroli instancyjnej i sądowej, albowiem zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienia, na które nie służy odrębne zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Sąd podziela zatem argumentację przyjmowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, prowadzącą do wniosku, że po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zażalenie przysługuje jedynie na postanowienia tamujące bieg postępowania administracyjnego, a zatem na postanowienie o zawieszeniu i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Orzeczenia sądów są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Argumentację w spornej kwestii w szczególności w pełnym zakresie prezentują wyroki NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/12, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2507/12, z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2825/12 i z 9 lipca 2014 r., sygn. II OSK 210/13, argumentację tę Sąd podziela i przyjmuje za swoją. Natomiast wobec zmiany stanu prawnego straciła na aktualności argumentacja przyjęta w powoływanej w skardze uchwale 7 sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/2000, a także w wyrokach dotyczących stanu prawnego przed zmianą brzmienia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis ten przewidywał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania". Wprowadzona zmiana miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stanowisko takie uzasadniają także względy celowościowe i systemowe. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego rozwiązania poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Należy zwrócić przy tym uwagę, że ustawą nowelizującą art. 101 § 3 k.p.a., wprowadzono m.in. do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W powiązaniu z tym celem pozostają także regulacje ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Ten stan prawny daje podstawy do przyjęcia, że ustawodawca celowo zdecydował o wyłączeniu możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno przyjmować, aby ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy sankcjonujące przewlekły sposób postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Jak wyżej zaznaczono, strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ze względu na przewidzianą w art. 142 k.p.a. możliwość jego kwestionowania w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie ukształtowanie zakresu rozstrzygnięć w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, na które przysługuje środek zaskarżenia jest przy tym spójne z regulacjami dotyczącymi innych procedur. Analogiczne rozwiązanie zawiera przepis art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W konsekwencji prawidłowe i zgodne z art. 101 § 3 k.p.a. jest stanowisko Kolegium, że nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, co z kolei uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.