III SA/Gl 639/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 maja 2024 r. nr SKO.FD.41.4/67/2024/4953 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Przedmiotem skargi G. J. (dalej "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej "Kolegium") wydane w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2024 r., nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej określenia kwoty dotacji za lata 2021-2022 do zwrotu do budżetu miasta G. oraz ustalenia terminu naliczania odsetek w odniesieniu do dotacji na zadania publiczne dotyczące opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Niepublicznym Żłobku [...] funkcjonującym w G. przy ul. [...]. 2. W zażaleniu na to postanowienie Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie został złożony pozew do Sądu Okręgowego w G. na podstawie art. 189 k.p.c. o ustalenie skuteczności oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy. W jego ocenie w pierwszej kolejności należy ustalić ważność i skuteczność rozwiązania umowy. Kwestia ta nie leży w kognicji sądów administracyjnych, a tym samym konieczne jest rozstrzygnięcie jej przez sąd powszechny. Tym samym organ winien co najmniej zakreślić Skarżącemu termin do zainicjowania postępowania przed sądem powszechnym i na ten czas zawiesić postępowania administracyjne. Skoro postępowanie zostało już zainicjowane przez Skarżącego, organ winien zawiesić niniejsze postępowanie. 3. Kolegium postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a"), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie przesłanek formalnych dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność środka zaskarżenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji; odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli: a) postanowienie nie weszło do obrotu prawnego, b) gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem administracyjnym, c) gdy konkretny przepis prawa nie przewiduje zażalenia na określone postanowienie bądź d) gdy zażalenie wniósł podmiot, który w sposób oczywisty nie posiada legitymacji zażaleniowej. Stosownie zaś do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z przepisu art. 141 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika zaskarżalność postanowień, która ograniczona została tylko do przypadków, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie zatem przysługuje na następujące postanowienia: "o zawieszeniu postępowania" oraz "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Natomiast postanowienia "o odmowie zawieszenia postępowania oraz "podjęcie zawieszonego postępowania" są już czynnościami niezaskarżalnymi. Zmianę w tym zakresie wprowadziła nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. Stanowisko takie prezentuje także judykatura. Kolegium podało, że postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia 17 stycznia 2024 r. dotyczyło odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu dotacji. Zaskarżone postanowienie zawierało błędne pouczenie co do możliwości wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Natomiast z treści przywołanego art. 101 § 3 k.p.a. wynika jednoznacznie, że na rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zażalenie nie służy. Błędne pouczenie dokonane przez organ nie kreuje dla strony postępowania uprawnień nieprzewidzianych normami ustawowymi, a wobec tego nie stwarza prawa do skutecznego złożenia zażalenia. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego, że wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na występujące w sprawie, jego zdaniem, zagadnienie wstępne, Kolegium wyjaśniło, że argumenty te nie mogły być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, gdyż nie mógł on z wyżej wskazanych względów przystąpić do rozpatrzenia zażalenia. Kolegium wskazało, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. W ocenie Kolegium w sprawie miała miejsce przedmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Kolegium Skarżący zarzucił naruszenie art. 103 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, podczas gdy Skarżący został pouczony przez organ, iż przysługuje mu środek zaskarżenia na wydane postanowienie. Zdaniem Skarżącego pogląd reprezentowany przez Kolegium budzi wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, a argumenty na rzecz niedopuszczalności zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, odwołujące się do zasady szybkości i prostoty postępowania, nie mogą być uznane za uzasadnione, ponieważ ochrona praw procesowych stron postępowania jest wartością, która nie koliduje z wymienionymi zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez Kolegium w trybie autokontroli, na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W ocenie Skarżącego Kolegium, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, odwołało się do poglądu, który nie jest powszechnie akceptowany ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Wobec nieprecyzyjnej redakcji art. 101 § 3 k.p.a. kwestia zaskarżalności postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania po znowelizowaniu przepisu budzi wątpliwości w literaturze. Za zaskarżalnością zażaleniem postanowienia o zawieszeniu, odmowie podjęcia oraz o odmowie zawieszenia postępowania opowiedzieli się ostatecznie K. Wojciechowska (K. Wojciechowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 877), A. Wróbel (A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M.Jaśkowska, Kodeks..., s. 667), B. Adamiak (B. Adamiak [w:] B. Adamiak,]. Borkowski, Kodeks..., 2022, s. 651), H. Knysiak-Molczyk (Glosa do wyroku NSA z 18.06.2013 r., II OSK 2296/12) (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 101). Na tle gramatycznej wykładni komentowanego przepisu utrwaliło się nieprawidłowe stanowisko, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne (A. Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 101). Na dopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wskazuje również orzecznictwo (wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1987/12, wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2011 r., II SA/Wa 453/11). 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd podziela stanowisko Kolegium, znajdujące oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2025 r., III OSK 873/22; z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 1501/17; z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 987/17; z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r., II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r., II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 339/16, wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., II OSK 1542/16; z dnia 3 marca 2017 r., II OSK 1542/17; z dnia 3 stycznia 2017 r., II OSK 885/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3827/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, skoro Skarżący złożył zażalenie na postanowieniem Prezydenta Miasta G. z dnia 17 stycznia 2024 r. o odmowie zawieszenia postępowania postanowienie w sprawie (...), to Kolegium prawidłowo, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Skarżący nie został pozbawiony ochrony prawnej. Postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia 17 stycznia 2024 r. o odmowie zawieszenia postępowania postanowienie w sprawie (...) może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Możliwość taka wynika z art. 142 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że został pouczony możliwości zaskarżania przedmiotowego postanowienia, Sąd podziela stanowisko Kolegium, że błędne pouczenie dokonane przez organ nie kreuje dla strony postępowania (Skarżącego) uprawnień nieprzewidzianych normami ustawowymi, a wobec tego nie stwarza prawa do skutecznego złożenia zażalenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), oddalił skargę.