IV SA/Gl 432/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydana z upoważnienia Zarządu Województwa [...] przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., nałożono na J.W. karę pieniężną w kwocie 14 190 zł za zajęcie bez zezwolenia w m. P. – S.W. 33 m2 pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] biegnącej u. R. pod roboty ziemne związane z niszczeniem pasa drogowego – na wysokości posesji nr [...] poprzez wysypywanie ziemi w pasie zieleni. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania J.W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 2 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy faktycznej i prawnej, gdyż w okresie objętym decyzją nie miało miejsce zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót a istniejący w pasie drogowym stan rzeczy, polegający na pozostawieniu wysypanej ziemi, nie stanowiło zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu nie istnieje w porządku prawnym podstawa prawna do wymierzenia kary za przedmiotowy stan rzeczy. Podstawy tej nie stanowi art. 40 ust. 12 powołanej ustawy. Na powyższą decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której jako skarżącego oznaczono Województwo [...] -Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. W skardze, wskazując na swój interes prawny, zdolność sądową i procesową wyjaśniono, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, której przedmiotem działania jest pełnienie – zgodnie z ustawą o drogach publicznych – funkcji zarządu drogi dla dróg wojewódzkich, dla których zarządcą jest Zarząd Województwa [...]. Podniesiono, że Zarząd Dróg Wojewódzkich nie jest organem właściwym do wydawania decyzji na podstawie ustawy o drogach publicznych, a tym samym posiada w takich postępowaniach status strony. Podniesiono także, że zaskarżony akt stanowi rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach i obowiązkach wnoszącego skargę. Odnosi się bowiem do zajęcia pasa drogowego stanowiącego mienie Województwa [...] pozostającego w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Wskazano, że dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich został umocowany do reprezentowania Województwa [...]przed sądami powszechnymi i administracyjnymi we wszystkich sprawach cywilnych i administracyjnych wynikłych w związku z prowadzona przez Zarząd Dróg Wojewódzkich działalnością statutową. Mając na względzie powyższe wobec zaskarżonej decyzji podniesiono zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zarzucono jednocześnie naruszenie przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek czego nastąpiło uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Na tej podstawie domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postulowało jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego. Powołano się przy tym na orzeczenia naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1017/04, Lex 171164, z dnia 25 listopada 2009 r. I OSK 1551/09, Lex 531745, z dnia 20 stycznia 2011 r. II FSK 2515/10, Lex 6870039, z 20 stycznia 2009 r. II GSK 656/08, Lex 590745. Pełnomocnik uczestnika postępowania adwokat R.K. w pismach procesowych z dnia 16 maja 2011 r. oraz 20 stycznia 2012 r. wniósł o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. Podniósł, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych powierzenie stronie skarżącej właściwości do orzekania wyłącza możliwość dochodzenia przez nią swoich roszczeń w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej skrótem: P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.), jak również inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Legitymacja do złożenia skargi oparta została zatem o kryterium interesu prawnego, co oznacza, że skargę może wnieść, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Podstawę procesowej legitymacji strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podgalają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia i obowiązki W niniejszej sprawie Zarząd Dróg i Mostów w K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którą uchylono decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa [...] przez zastępcę dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., działającego jako organ administracji pierwszej instancji oraz umorzono postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Wymagająca rozważenia w niniejszej sprawie jest kwestia statusu prawnego Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. W tym zakresie należy odnieść się do uregulowań ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi, że zarząd województwa jest zarządcą dróg wojewódzkich. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, rade powiatu lub radę gminy. Nadto zgodnie z art. 21 ust. 1a zarządca drogi może upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż zarząd dróg wywodzi wszystkie swoje kompetencje od zarządcy drogi nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., co wynika z treści skargi, jest wojewódzką samorządową jednostka organizacyjną, która zgodnie z ustawą o drogach publicznych pełni funkcję zarządu drogi dla dróg wojewódzkich, dla których zarządcą drogi jest Zarząd Województwa [...]. Oznacza to, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wszystkie swoje kompetencje wywodzi od zarządcy drogi jakim jest Zarząd Województwa [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ drugiej instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a.. Wskazuje się, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, (ONSA 2001, nr 1, poz. 17, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Dodatkowo w postanowieniu z 2 marca 2006 r., II GSK 387/05 (LEX nr 197511) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził stanowisko, iż organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albowiem przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje (por. też postanowienie NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 263/09, Lex 600079). Pojęcia strony nie można zatem odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy i wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji Wobec powyższego należy stwierdzić, że w zakresie w jakim Zarząd Województwa [...] jako organ samorządu województwa, wykonuje funkcję organu administracji publicznej w zakresie realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, nie jest uprawniony do wniesienia skargi w sprawie, w której wydał rozstrzygnięcie, ani do reprezentowania w tej sprawie interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego (samorządu województwa), rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie posiada więc takich uprawnień także Zarząd Dróg Wojewódzkich jako jednostka organizacyjna, która wykonuje uprawnienia Zarządu Województwa [...], działająca w granicach jego kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. Sygn. akt II OSK 869/06, Lex 322777). Fakt pozostawania w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. mienia Województwa [...] nie przesądza o istnieniu po jego stronie uprawnienia do kwestionowania wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Decydujące w tym zakresie jest istnienie po stronie skarżącego legitymacji do zaskarżenia, której Zarząd Województwa [...] ze wskazanych powyżej względów nie posiada. Nie posiada jej również Województwo [...]. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika bowiem, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego (por uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 ONSA 2003 nr 4 poz. 115, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, Lex 171164; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 521/05, Lex 189858; postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05; postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 342/07 postanowienia NSA z dnia 22 września 2011 r. II GSK 1020/11 Lex nr 966196, z dnia 20 stycznia 2011 r. II FSK 2515/10 Lex nr 687039). Z powyższych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić.