II SA/Go 112/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkty 3, 4 i 5, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Z.K. od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w sprawie zwrotu na współwłasność Z.K., Z.K., B.P. i B.M. w udziałach wynoszących po 1/4 części dla każdego, nieruchomości niezabudowanych oznaczonych geodezyjnie numerami działek: [...] o pow. 0,0319 ha, [...] o pow. 0,0648 ha, [...] o pow. 0,0575 ha, [...] o pow. 0,0051 ha i [...] o pow. 0,0081 ha położonych w obrębie [...] i zobowiązania do zwrotu Gminie o statusie miejskim łącznej kwoty 2145,96 zł stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie, wypłacone poprzedniemu właścicielowi w grudniu 1977 r. przez Skarb Państwa, w imieniu którego działał Prezydent Miasta, w uzupełnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], w części uchylonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 202/08 odmówił w pkt 1 zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek: - [...] o pow. 0,3031 ha, stanowiącej pas drogowy ulicy [...], dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...], - [...] o pow. 0,0261 ha, położonej w obrębie [...], stanowiącej pas drogowy ulicy [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...], - [...] o pow. 0,3334 ha, położonej w obrębie [...], stanowiącej pas drogowy ulicy [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...], - [...] o pow. 0,0187 ha, położonej w obrębie [...], będącej w użytkowaniu wieczystym "E" Spółka Akcyjna, która nie posiada założonej księgi wieczystej. W pkt 2 decyzji Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek: - [...] o pow. 0,0047 ha, położonej w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy Wydz. Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...], - [...] o pow. 0,0100 ha, położonej w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Nr [...]. W pkt 3 decyzji organ zobowiązał Z.K., Z.K., B.P. i B.M. do zwrotu Gminie o statusie miejskim łącznej kwoty w wysokości 2167,97 zł stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie, wypłacone poprzedniemu właścicielowi w grudniu 1977 r. przez Skarb Państwa, w imieniu którego działał Prezydent Miasta. Stosownie do ułamkowych części we współwłasności zwracanych działek, o których mowa w pkt l decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], należność ustalona dla poszczególnych spadkobierców wynosi po 541,99 zł. Pkt 4 decyzji zawierał numer konta bankowego do wpłaty powyższej kwoty oraz termin, w którym należało to uczynić, natomiast w pkt 5, w celu zabezpieczenia określonej w pkt 3 należności Gminy o statusie miejskim organ ustanowił hipotekę przymusową w kwocie 2167,97 zł wskazując, że uiszczenie w/w należności w określonym terminie nie spowoduje obciążenia hipotecznego. Nadto organ zaznaczył, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego. Powyższa decyzja Wojewody została wydana po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 177/10, uchylającego wcześniej wydaną w tej sprawie decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Uchylenie przez Sąd wcześniejszej decyzji Wojewody nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. i było wynikiem tego, że Wojewoda nie zastosował się do dyrektyw i wskazań zawartych we wcześniejszym wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 202/08, które obejmowały obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zbadanie dokumentów jakie powinny powstać w związku z realizacją przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., jej rozporządzenia wykonawczego tj. rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli ( Dz. U. z 1972 roku, Nr 35 poz. 242) oraz tych o jakich mowa w § 2 Zarządzenia Nr 9/74 Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1974 r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście i jego podziale na normatywne działki budowlane. Obowiązkiem organu w toku postępowania było także zapewnienie udziału w nim wszystkich podmiotów mających przymiot strony. Sąd zwrócił również uwagę na konieczność ponownego zapoznania się z treścią księgi wieczystej nr [...] i innych założonych dla działek z niej odłączonych. Sąd wydając wyrok w sprawie II SA/Go 177/10 powtórzył te zalecenia wskazując, że organ nie zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 153 p.p.s.a. W szczególności Sąd nie zaakceptował poglądu organu odwoławczego wyrażonego w skarżonej decyzji, iż w latach 70-tych praktykowano scalenie i podział nieruchomości gruntowych nie wnikając w granice działek pierwotnych. Organ administracyjny winien zebrać cały materiał dowodowy w sprawie, a nie w oparciu jednie o dokumenty, które są dla niego dostępne. Trudno uznać za prawdziwy pogląd organu, iż odtworzenie granic działek może się odbywać się jedynie w oparciu o załączniki graficzne, ponieważ inne dokumenty nie są dostępne. Organ praktycznie nie zebrał w sprawie niezbędnej dokumentacji ograniczając się do stwierdzenia, iż w aktach sprawy nie zachowała się dokumentacja analityczna taka jak miary geodezyjne czy wykazy zmian gruntowych. Sąd podzielił także zarzut skarżącego dotyczący niezbadania dokumentacji wynikającej z księgi wieczystej nr KW nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ miał obowiązek zbadania wpisów dokonywanych w księdze wieczystej przed dokonaniem migracji. Zbadanie wpisów zawartych w księdze wieczystej miało umożliwić wyjaśnienie kwestii związanych z wykreśleniem w dniu [...] kwietnia 1974 r. w dziale III Kw. [...] wzmianki o wszczęciu postępowania o ustaleniu terenów budowlanych, przy czym bezprzedmiotowość wpisanej wzmianki o ostrzeżeniu mogła być bowiem wynikiem zarówno tego, że w ogóle nie doszło do zastosowania trybu wynikającego z ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku, jak też i tego, że postępowanie o ustaleniu terenów budowlanych zostało zakończone. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego po uprawomocnieniu się wyroku z 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 177/10 Wojewoda ustalił na podstawie pisma Prezydenta Miasta z [...] października 2010 r., iż wszystkie dostępne dokumenty zostały przesłane do Wojewody pismem z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...]. Pomimo zastosowanych działań nie dotarto do wszystkich dokumentów typowo analitycznych w postaci miar geodezyjnych oraz wykazów zmian danych ewidencyjnych, w których szczegółowo by wskazywano zasięg rozciągania się prawa własności R.K.. Fakt ten uniemożliwia pełne wykazanie przejścia ze stanu poprzednio obowiązującego do stanu obecnie obowiązującego. W zaistniałej sytuacji należało skorzystać z wszelkich innych środków dowodowych, gdyż stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem Wojewody zostały podjęte wszelkie kroki i starania aby odtworzyć granice działek pierwotnych. W tej sytuacji prawidłowo przyjęto jako dowody w przedmiotowej sprawie wszelkie dostępne materiały dowodowe, w tym miary geodezyjne czy wykazy zmian gruntowych. Ponadto w dniu [...] maja 2007 r. przeprowadzono oględziny przejętych nieruchomości. Protokół oględzin znajduje się w aktach sprawy. W oględzinach nieruchomości wzięli udział pracownicy Wydziału Geodezji (obecnie Gospodarki Nieruchomościami) Urzędu Wojewódzkiego oraz Z.K.. Mimo prawidłowego zawiadomienia stron o oględzinach nie stawiły się pozostałe strony. Po dokonanych oględzinach oraz ponownej analizie dokumentów geodezyjnych ustalono, że obecnie na wywłaszczoną działkę [...] składaj ą się działki: [...] o pow. 0,0051 ha, [...] o pow. 0,0081 ha, część [...] o pow. 0,3334ha, [...] o pow. 0,3031 ha, - stanowiące własność Gminy o statusie miejskim. Ponadto w skład ówcześnie przejętej działki [...] wchodzą działki o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. 0,0717 ha stanowiąca własność Z.K., [...] o pow. 0,486 ha stanowiąca własność Gminy o statusie miejskim i pozostająca w użytkowaniu wieczystym D. i Z.K., [...] o pow. 0,0187 ha stanowiąca własność Skarbu Państwa i pozostająca w użytkowaniu wieczystym "E" Spółka Akcyjna. Natomiast wywłaszczona działka o pierwotnym numerze ewidencyjnym [...] pokrywa się obecnie z działkami o numerach ewidencyjnych: częścią [...] o pow. 0,0058 ha stanowiącą własność Mirelli Borzęckiej, częścią [...] o pow. 0,0047 ha, częścią [...] o pow. 0,0100 ha, - stanowiącymi własność K., J. i S.K., [...] o pow. 0,0261 ha, częścią [...] o pow. 0,3334 ha, częścią [...] o pow. 0,0914 ha, [...] o pow. 0,0575 ha, częścią [...] o pow. 0,0960 ha, częścią [...] o pow. 0,0204 ha, częścią [...] o pow. 0,0319 ha, [...] o pow. 0,0648 ha, - stanowiącymi własność Gminy o statusie miejskim, częścią [...] o pow. 0,0480 ha stanowiącą własność S. i Z.K., częścią [...] o pow. 1,6762 ha stanowiącą własność Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich. Ponadto w skład poprzedniej działki o numerze ewidencyjnym [...] wchodziła również działka nr [...] stanowiąca własność B.M.. Granice terenu objętego wywłaszczeniem wraz z aktualnym oznaczeniem ewidencyjnym działek wchodzących w skład tego terenu oznaczone zostały na załącznikach graficznych nr 2 i 3 do decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył, że Z.K. nie kwestionował ustaleń zawartych podczas wizji lokalnej dotyczących działki [...], wniósł jedynie uwagi dotyczące granic działki [...]. Wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. odnośnie zbadania dokumentów stanowiących podstawę "wywłaszczenia", tj. które powinny powstać w związku z realizacją w/w ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku i rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 1972 roku w sprawie trybu ustalania, rozgraniczenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. z 1972 r., Nr 35, poz.242) oraz o jakich mowa w § 2 zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 1974 r. o ustaleniu terenu budowlanego w Mieście i jego podziale na normatywne działki budowlane, tj. projekt podziału (zał. nr 1) i rejestr pomiarowy (zał. nr 2), organ odwoławczy poczynił następujące kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pismami z dnia [...] sierpnia, [...] października oraz [...] listopada 2010 r. wystąpiono do Prezydenta Miasta o ich dostarczenie do Urzędu Wojewódzkiego. W odpowiedzi Prezydent Miasta pismem z dnia [...] listopada 2010 r. poinformował, że nie jest w posiadaniu w/w dokumentów jak również nie znajdują się one w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta ani w Archiwum Państwowym. Ponadto Wojewoda – w celu dotarcia do przedmiotowych dokumentów – skontaktował się z Ośrodkiem Dokumentacji Geodezyjnej oraz Wydziałem Planowania Przestrzennego i Budownictwa Urzędu Miasta, skąd uzyskano informację, że oryginały Zarządzeń Prezydenta Miasta z 1974 r. przekazane zostały do Archiwum Państwowego, w którym po sprawdzeniu okazało się, że przy przedmiotowym zarządzeniu nie ma w/w załączników. Organ zwrócił się także do Okręgowego Przedsiębiorstwa "G" (dawniej – Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Geodezyjne), skąd uzyskał informację o braku dokumentów z tamtego okresu. Również Archiwum Zakładowe w Delegaturze Urzędu Wojewódzkiego nie jest w posiadaniu w/w projektu podziału i rejestru pomiarowego. Organ zwrócił również uwagę, iż sprawa dotyczy aktu administracyjnego wydanego nie tylko kilkadziesiąt lat temu, ale w szczególnym reżimie politycznym i prawnym państwa. Mimo braku oryginału omawianych załączników, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje – zdaniem organu – że został wydany akt administracyjny wywołujący negatywne skutki w sferze praw jednostki w postaci wywłaszczenia prywatnej nieruchomości. Organ zgromadził całą dostępną dokumentację postępowania wywłaszczeniowego, po uprzednim wystąpieniu do archiwów o przedstawienie archiwalnych akt wywłaszczeniowych. Tym samym zebrany w sprawie materiał dowodowy, obrazujący proces wywłaszczenia, uprawniał do uznania, że w obrocie prawnym pozostaje akt administracyjny, który potwierdzałby wywłaszczenie. Jeżeli bowiem "projekt podziału" i "rejestr pomiarowy" – załączniki nr 1 i 2 do w/w Zarządzenia Nr [...] są powoływane i zidentyfikowane co do organu, który je wydał i skutku jaki wywołały w odniesieniu do konkretnych osób nic nie stoi na przeszkodzie prowadzenia niniejszego postępowania o zwrot nieruchomości. Zgodnie z zaleceniami WSA w Gorzowie organ zbadał również dokumenty jakie powinny powstać w związku z realizacją przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. z 1972 r., Nr 35, poz. 242). Analiza uregulowań prawnych zawartych w w/w przepisach wykazała, iż przejęcie nieruchomości lub ich części (czyli wywłaszczenie w szerokim znaczeniu tego pojęcia) na rzecz Państwa – dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy – następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Organ przyjął, że funkcję uchwały o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 w/w ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. pełni Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1974 r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście i jego podziale na normatywne działki budowlane, ogłoszone w Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 7, poz. 87, opublikowanym w dniu 26 sierpnia 1974 r. W myśl § 2 w/w Zarządzenia teren określony w § 1 jako "teren budowlany" został podzielony na działki budowlane zgodnie z projektem podziału stanowiącym załącznik nr 1 i rejestrem pomiarowym stanowiącym załącznik nr 2 do zarządzenia. Natomiast zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 242) Urząd Miejski zawiadomił państwowe biuro notarialne właściwe do prowadzenia ksiąg wieczystych nieruchomości o dokonaniu w tych księgach wpisu o wszczętych czynnościach, o czym świadczy zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] kwietnia 1974 r. znak: Dz. Kw. [...] o wpisie do KW [...] w dziale III wzmianki o wszczęciu postępowania o ustaleniu terenów budowlanych w myśl ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Zawiadomienie doręczono stronom, w tym R. i L.K.. Ponadto w aktach niniejszej sprawy znajduje się sprawozdanie techniczne z dnia [...] listopada 1975 r., w którym w pkt 5 odnotowano: "geodezyjne opracowanie wyniesienia na grunt linii rozgraniczającej tereny budowlane od pozostałych nieruchomości; utrwalenie na gruncie punktów załamania granic oraz punktów przecięcia z granicami nieruchomości prywatnych; sporządzenie wykazów zmian gruntowych". Do omawianego sprawozdania załączono szkic wyznaczenia granic, protokół sprawdzenia granic, protokół przekazania punktów granicznych, wykaz zmian gruntowych oraz mapy. Uchwałą Nr 84/195/71 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1971 r. w sprawie zatwierdzenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego domków jednorodzinnych Osiedla [...] zatwierdziło plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego domków jednorodzinnych Osiedla [...]. Z kolei Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 1974 r. (Dz.Urz. WRN Nr 7, poz. 87 z dnia 26 sierpnia 1974 r.) o ustaleniu terenu budowlanego w mieście i jego podziale na normatywne działki budowlane zmienionym Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1975 r. ustalono teren budowlany w dzielnicy [...] w obrębie ulic: [...] i terenów Wystawy [...]. Zarządzeniem Nr [...] Prezydent Miasta [...] stwierdził w § 5, że nieruchomość lub części objęte zarządzeniem przechodzą z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od daty wejścia w życie zarządzenia na własność Państwa wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń - art. 5 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1972 r. Zarządzenia powyższe stanowiły podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Jako bezsporny organ uznał fakt, że działki stanowiące własność R.K. o numerach ewidencyjnych [...] o łącznej powierzchni 0,2805 ha, dla których urządzona była księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Państwowe Biuro Notarialne, objęte zostały wykazem działek budowlanych, które z mocy art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) przeszły na własność Skarbu Państwa. Świadczyć o tym fakcie może m.in. wniosek Urzędu Miejskiego znak: [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. skierowany do Państwowego Biura Notarialnego o wydzielenie z KW nr [...] działki nr [...] przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Po analizie wpisów dokonanych w księdze wieczystej KW nr [...] ustalono, iż w dniu [...] kwietnia 1974 r. na podstawie wniosku z dnia [...] marca 1974 r. Urzędu Miejskiego Wydział GKPiOŚ dokonano wpisu: wzmianka o wszczęciu postępowania o ustalenie terenów budowlanych w myśl ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego z dnia 6 lipca 1972 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 192). W dniu [...] stycznia 1979 r. w/w wpis wykreślono jako bezprzedmiotowy na podstawie wniosku Urzędu Miejskiego Zarządu Gospodarowania Terenami z dnia [...] kwietnia 1978 r. Nr [...] opartego o przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W świetle powyższego organ ustalił fakt rozpoczęcia jak i zakończenia procesu "wywłaszczeniowego" na podstawie tych samych przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. W takiej sytuacji orzeczono o zwrocie nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek: [...] z uwagi na fakt, że nie zostały one wykorzystane na cel wywłaszczenia, co orzeczono decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...]. Decyzja ta, w zakresie pkt 1 odnoszącego się do zwrotu w/w nieruchomości, nie została zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 202/08. W kwestii odszkodowania organ odwoławczy stwierdził, iż w trybie omawianej ustawy w przedmiocie wywłaszczenia nie były wydawane decyzje administracyjne (konstytutywne ani nawet deklaratoryjne). Pozbawienie prawa własności następowało nie z woli organu administracji, ale ustawodawcy i w sposób generalny. Decyzje nie były też wydawane w przedmiocie odszkodowania przysługującego za przejęte (wywłaszczone) grunty. Odszkodowania ustalano w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte" co wynikało z faktu, że wysokość indywidualnego odszkodowania nie była wynikiem rozstrzygnięcia decyzyjnego, lecz rezultatem zwykłego działania rachunkowego. Z faktu, że w innych sprawach wywłaszczeniowych z tego okresu odszkodowania w kwocie 3,60 zł za 1 m² gruntu wypłacane były w miesiącu grudniu 1977 r., a także z treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda wywiódł obowiązek wnioskodawców zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, pomimo stwierdzonego braku dokumentu jego wypłaty. Organ stwierdził, że wypłaty odszkodowań dokonywały służby finansowo-księgowe, które dokumenty dotyczące spraw finansowych przechowują tylko 5 lat. Również dokumentacja z postępowań wywłaszczeniowych nie była przechowywana wieczyście, ale podlegała brakowaniu po upływie terminu jej przechowywania. Zdaniem Wojewody to na ubiegającym się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek wykazania, że odszkodowanie nie zostało wypłacone lub nie było możliwości ubiegania się o wypłatę odszkodowania. Wynika to z tego, że istniejące zachowane dokumenty potwierdzają, że wskazane były podstawy do wypłaty odszkodowania. Nawet więc w przypadku, gdyby do wypłaty odszkodowania nie doszło to nie istniały przeszkody do jego dochodzenia. Roszczenie o wypłatę stało się wymagalne z datą publikacji Zarządzenia nr [...]. Nadto roszczenie o wypłatę odszkodowania przedawniłoby się z upływem 10 lat od dnia możliwości jego dochodzenia. Taka sytuacja pozostaje zdaniem organu bez wpływu na obowiązek zapłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przez osobę, której zwrócono wywłaszczone nieruchomości. Orzeczoną w pkt 3 sentencji decyzji kwotą objęto działki, które zostały zwrócone wnioskodawcom, tj. [...] o pow. 0,0319 ha, [...] o pow. 0,0648 ha, [...] o pow. 0,0575 ha, [...] o pow. 0,0051 ha oraz [...] o pow. 0,0081 ha, położone w obrębie [...]. Waloryzacji podlegającego zwrotowi odszkodowania dokonano na podstawie art. 217 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Wojewody decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] o zwrocie nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. orzeka w pkt 1 o prawie do zwrotu nieruchomości, a niniejsza decyzja wydana na podstawie art. 140 ust. 1 i 2 tej ustawy jest skutkiem następczym realizacji decyzji o zwrocie nieruchomości poprzez ustalenie waloryzacji odszkodowania na dzień zwrotu nieruchomości. Odmową zwrotu zostały objęte działki o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. 0,3031 ha (przed podziałem część działki nr [...] o pow. 0,3064 ha), [...] o pow. 0,0261 ha i [...] o pow. 0,3334 ha, stanowiących pasy drogowe ulic [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Nieruchomości te zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, stanowią część infrastruktury osiedlowej. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, które są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, Wojewoda stwierdził, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wojewoda odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,0187 ha pozostającej w użytkowaniu wieczystym "E" Spółki Akcyjnej i zabudowanej stacją transformatorową. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...] Wojewoda orzekł o nabyciu przez Zakład [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa i oznaczonego m.in. numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. 0,0187 ha oraz prawa nabycia na własność budynku znajdującego się na tym gruncie. Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby prawnej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Pomimo, iż w omawianym przypadku nie został spełniony wymóg w/w art. 229 u.g.n., ponieważ prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na rzecz osoby prawnej w 1998 roku, również prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej już po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówiono jej zwrotu opierając się na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93, w której wskazano, że organ administracji może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, nie można natomiast orzec o zwrocie nieruchomości jeżeli na tej nieruchomości ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Decyzja taka naruszałaby porządek prawny, nie dałaby się pogodzić z istniejącym stanem prawnym nieruchomości, a przede wszystkim byłaby niewykonalna. Użytkowanie wieczyste może bowiem istnieć wyłącznie na nieruchomościach stanowiących własność podmiotów publiczno-prawnych, a więc Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Użytkowanie wieczyste nie może istnieć na gruntach stanowiących własność osób fizycznych. Równocześnie umorzono postępowanie wobec nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek: [...] o pow. 0,0047 ha i [...] o po w. 0,0100 ha, których właścicielami są J., K. i S.K.. Wymienione nieruchomości nie stanowiły własności R.K.. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z.K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Błąd w ustaleniu faktycznym co do gruntów objętych wywłaszczeniem. Do skargi załączył kopię mapy przedstawiającej jego zdaniem, w jaki sposób nastąpił podział gruntów oraz które tereny zostały objęte wywłaszczeniem, decyzji z dnia [...] maja 1982 r. w sprawie pozwolenia na budowę oraz dołączony do niej projekt zabudowy działki nr [...], przedstawiającej zdaniem skarżącego rzeczywisty przebieg działki nr [...] – na załączonych mapach działka ta ma zupełnie inny przebieg niż wykazywany do tej pory na zasadzie domniemania przez organ. Ponadto na decyzji (załącznik nr 2) widnieje zapis: "lokalizacja działki nie koliduje z planem zagospodarowania osiedla [...]". 2. Błąd w ustaleniu faktycznym polegający na przyjęciu, że Uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] marca 1971 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego domków jednorodzinnych osiedla [...] stanowi początek procedury przejęcia spornych terenów, czego następstwem były zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r. Uchwała nr [...] została wydana w oparciu o obowiązującą w 1971 r. ustawę o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach z dnia 22 maja 1958 r. Zgodnie z art 7 pkt 2 przytoczonej ustawy uchwała o zatwierdzeniu planu zagospodarowania kończyła procedurę związaną z przejmowaniem terenów pod budownictwo jednorodzinne co było poprzedzone czynnościami wymienionymi w art. 6 w/w ustawy oraz wydaniem wcześniejszej uchwały o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego. Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego będący załącznikiem do Uchwały nr [...] nie mógł powstać bez wcześniejszego podziału oraz ustanowienia nowych działek. Szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego był też efektem końcowym prowadzonego postępowania. Późniejsze zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] są więc wydane nie zgodnie z prawem, gdyż zgodnie z art. 23 ust 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (która zastąpiła ustawę o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach z dnia 22 maja 1958 r.) wobec działek budowlanych utworzonych w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. można było stosować tylko art.12 oraz 13 w/w ustawy. Natomiast Prezydent Miasta potraktował sprawę jako nie zakończoną i w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach wyznaczył kolejne tereny, które miały zostać wywłaszczone. W 1971 r. zakończyło się przejęcie gruntów w dzielnicy [...] jednak nie zgodnie z obowiązującymi przepisami Prezydent Miasta prowadził w dalszym ciągu procedurę wywłaszczeniową i włączał kolejne tereny w obszar wywłaszczenia. Do rozpoczęcia procedury wywłaszczeniowej po [...] lipca 1972 r. zgodnie z art. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach potrzebna była nowa uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej dotycząca wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne. Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1974 r. nie spełnia wymogu ustawowego (jest aktem niższego rzędu w stosunku do uchwały). Nie może też zmieniać ustaleń zawartych w tej uchwale. W związku z tym, że na terenie osiedla [...] pierwsze budowy domów jednorodzinnych rozpoczęły się w pierwszej połowie lat siedemdziesiątych (około 1972 r.) uzasadnionym wydaje się być stwierdzenie, że procedura wywłaszczeniowa została zakończona. Tym samym nie objęła ona gruntów Państwa L. i R.K.. 3. Błędne ustalenie podstawy prawnej dokonanego wywłaszczenia tj. Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1974 r. oraz zmieniającego je Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1975 r. (strona 10, akapit 2, linia 20 decyzji). Zarządzenie jest to akt normatywny o charakterze wewnętrznym, obowiązujący tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia mogą być wydawane tylko na podstawie ustawy lub uchwały. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Powyższe zarządzenia nie mogą być zatem wskazywane w decyzji jako bezpośrednia podstawa prawna przeprowadzonej czynności oraz nie mogą zmieniać zakresu obowiązywania ustawy/uchwały co do której się odnoszą (decyzja str. 10, akapit 3). 4. Błąd w ustaleniu faktycznym co do kolejności przeprowadzanych czynności oraz terenów, które rzekome wywłaszczenie miało objąć. Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z [...]/02/1974 precyzuje w paragrafie 1 i 2, że tereny przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne zostają równocześnie podzielone na działki budowlane zgodnie z projektem podziału i rejestrem pomiarowym sporządzonym przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1973 r. Dokumenty te stanowiły załącznik nr 1 i 2 do w/w zarządzenia. Dwa miesiące po wejściu w życie w/w zarządzenia zgodnie z § 5 Skarb Państwa stawał się właścicielem terenów objętych wywłaszczeniem. W wyniku analizy dokumentów przeprowadzonej przez Urząd Wojewódzki ustalono, że sporne działki [...] (rzekomo wywłaszczone) powstały dopiero w 1976 r. – jak wynika z danych zgromadzonych w wykazach zmian gruntowych (decyzja strona 10 akapit 3). Działka [...] (przed podziałem na działki [...]) w roku 1976 zwiększyła swoją powierzchnię z 0,1800 ha do 0,1846 ha. Dopiero po podziale w 1976 r. pojawiło się stwierdzenie "do wywłaszczenia". Z przytoczonego powyżej ciągu wydarzeń jasno wynika, że sporne tereny nie znajdowały się na obszarze pierwotnie przeznaczonym do wywłaszczenia zgodnie z Zarządzeniem nr [...] z 1974 roku. Skarżący zarzucił organowi niechęć do odnalezienia i włączenia w skład materiału dowodowego załączników do w/w zarządzenia, które z całą pewnością potwierdziłyby, że działki [...] nie były objęte procedurą wywłaszczenia. 5. Błędne ustalenie co do terenu objętego procedurą wywłaszczeniową na podstawie Uchwały nr 84/195/71 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 marca 1971 r. Powyższa uchwała zatwierdzała szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów których dotyczyła. Skarżący poddał w wątpliwość sens wydania Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1974 r. oraz zmieniającego je Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] luty 1975 r. jeśli pierwotnie tereny sporne zostały już objęte wywłaszczeniem. 6. Brak wykazania aby uprawniony do otrzymania odszkodowania za przejęte grunty takowe otrzymał. Żądanie zwrotu odszkodowania jest w takiej sytuacji niedopuszczalne. Okoliczność, że w aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania nie może obciążać skarżących. Okoliczności domniemanego wywłaszczenia oraz wypłaty odszkodowania pozostają ze sobą w oczywistym związku jednak nie są tożsame w skutkach. Strona domagająca się zwrotu odszkodowania powinna w niebudzący zastrzeżeń sposób wykazać, że takowe wypłaciła. Dziwi fakt zachowania dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowań dla innych osób będących w tamtym czasie uczestnikami podobnego postępowania na tym samym terenie. Biorąc pod uwagę uwarunkowania polityczno-prawne w tamtym czasie, zdaniem skarżącego wysoce prawdopodobne jest, że do wypłaty takiego odszkodowania nie doszło, a R.K. nie mógł się go domagać, gdyż do 1999 roku w KW [...] był jedynym właścicielem tych terenów. 7. Skarżący zakwestionował ponowną odmowę zwrotu nieruchomości o nr [...] oraz części [...] pomimo że są one własnością Miasta oraz brak podania przyczyn odmowy pomimo faktu, że po ponad 30 latach od rzekomego wywłaszczenia są one nie wykorzystane na cele w nim przewidziane. Na str. 12 decyzji wyszczególnione są działki budowlane, które obecnie znajdują się na terenie wywłaszczonym. Wymienione są tam mi. działki [...], których części stanowiły część działki [...]. Natomiast na stronie 22 uzasadnienia podano, że działki te nie były nigdy własnością R.K. i postępowanie wobec tych działek zostało umorzone. 8. Błędne ustalenie dotyczące sposobu podziału oraz powierzchni spornych działek [...]. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez Urząd Wojewódzki działka [...] o powierzchni 0,1800 ha będąca własnością R. i L.K. w 1975 roku zostaje podzielona na działki [...] (0,1279ha) i [...] (0,0567ha). Następnie w 1976 r. działka na [...] (której już nie było ponieważ została podzielona w 1975 r.) zwiększa swoją powierzchnię do 0,1846 ha i ponownie jest dzielona na działki [...] (0,1279 ha) i [...] (0,0567ha). Co zostało ponownie podzielone oraz na jakiej podstawie tego organ nie ustalił. Następnie ustalono, że działka [...] w 1982 roku rozrosła się do 0,1410 ha (jej powierzchnia wzrosła z 0,1279 ha w latach poprzednich) i została podzielona na działki [...] (0,0717 ha), [...] (0,0499 ha) i [...] (0,0194 ha). Kolejne ustalenia dotyczyły badania wyciągów zmian gruntowych z 1997 i 1998 r. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że działka [...] zwiększyła swoją powierzchnię z 0,1846 ha do 0,1977 ha. Zaktualizowano również w tym samym roku (1998) powierzchnię działki [...] z 0,1279 ha do 0,1410 ha. Działka [...] przestała istnieć w 1975 r. gdyż została podzielona na działki [...]. Co prawda działka o numerze [...] była dzielona jeszcze raz w 1976 roku na działki [...], ale powielenie numeru [...] po raz trzeci i to po ponad 20 latach powinno budzić uzasadnione wątpliwości co do wcześniejszych ustaleń. Jest też pośrednim dowodem potwierdzającym hipotezę stawianą przez skarżącego, że nie było wywłaszczenia w latach siedemdziesiątych. Ponadto w aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających zmianę numeru działki [...] na [...]. Nie wiadomo jaka działka i kiedy zmieniła nr na [...]. Z powyższych ustaleń wynika – zdaniem skarżącego – że organ nie przeprowadził postępowania w sposób należyty oraz nie ujawnił wszystkich dowodów niezbędnych do podjęcia decyzji ostatecznej (np. mapa z Urzędu Marszałkowskiego). W toczącym się postępowaniu wielokrotnie organ dopuścił się nadinterpretacji zgromadzonych dokumentów oraz ignorowała zgłaszane przez strony wnioski. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podniósł m.in., że skarga nie zawiera żadnych nowych merytorycznych zarzutów, zaś w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przedmiotem ustaleń i oceny organu administracji publicznej jest istnienie lub brak przesłanek uzasadniających jej zwrot według generalnych zasad wynikających przede wszystkim z art. 136-142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę oświadczając ponadto, że przedmiotem wywłaszczenia była pierwotna działka nr [...]. W 1978 r. ojciec skarżącego przekazał całą działkę [...] (formalnie już podzieloną na działki [...]) na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę rolniczą, przy czym "przekazanie rentowe" dotyczyło tylko działki [...]. W 1991 r. rodzina skarżącego odzyskała działkę [...]. Decyzja o zwrocie działki [...] została wydana w 1994 r. na rzecz ojca skarżącego. Na działce "wykrojonej" z pierwotnej działki [...] – obecnie jest to działka [...] o powierzchni 180 m² wybudowano trafostację i w 1998 r. E SA uzyskała decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania wieczystego tej działki, dla której założono księgę wieczystą. Skarżący oświadczył, iż domaga się zwrotu działki [...], na której stoi trafostacja, albowiem działka ta blokuje mu dojazd do posesji. Co do działki [...], skarżący oświadczył, iż domaga się zwrotu klina działki [...], położonego pomiędzy ul. [...] wzdłuż działki [...] i wzdłuż ul. [...]. Obecnie na mapie ewidencyjnej działka ta ma numer [...]. Skarżący podał również, że za wywłaszczone grunty przejęte przez Skarb Państwa, a następnie przejęte przez Gminę nie otrzymał odszkodowania. Pełnomocnicy organu wyjaśnili na rozprawie, że w latach siedemdziesiątych podczas wykonywania map geodezyjnych nie uwzględniono poprzednich podziałów i dokonano nadania numerów innym działkom. Stąd też nastąpiło powielenie numeru działki [...]. Za błędy popełnione w tym postępowaniu Wojewoda jednak nie może ponosić odpowiedzialności. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wykonano załącznik mapowy do tego obszaru, którego skarżący nie kwestionował. Co do dojazdu do działki [...], nie było to związane ze zwrotem nieruchomości. Pełnomocnicy podtrzymali stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz pismach procesowych z [...] kwietnia i [...] maja 2011r. w kwestii wypłaty odszkodowania. Uczestnicy postępowania B.M. oraz J.K. poparli na rozprawie skargę Z.K.. Uczestnik J.K. nie zajął stanowiska co do żądania skargi. Podobnie żaden z uczestników nie potrafił wyjaśnić, czy odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało w przeszłości wypłacone. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2011r. występująca w charakterze uczestnika postępowania E Spółka z o.o. podała, iż jest użytkownikiem wieczystym działki gruntu oznaczonej numerem [...]. przedmiotowa działka została w 1983 r. przekazana Zakładowi [...] w zarząd w celu posadowienia na niej stacji transformatorowej dla zasilania w energię elektryczną dzielnicy [...]. Dnia [...] grudnia 1998 r. Zakład [...] uzyskał stwierdzenie nabycia działki nr [...] z dniem [...] grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste. W wyniku kolejnych transformacji organizacyjnych, od dnia 1 lipca 2007 r. użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem obiektu stacji transformatorowej posadowionej na tym gruncie jest E Spółka z o.o. Wobec tego, że plan realizacyjny Państwa dotyczący działki nr [...] został wykonany, na działce zlokalizowana została czynna do dziś stacja transformatorowa, E Spółka z o.o. posiada status użytkownika wieczystego, a działka jest niezbędna dla celów dostaw energii elektrycznej – uczestnik ten wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody w części dotyczącej działki nr [...] z uwzględnieniem przejścia uprawnień z E S.A. na E Spółkę z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna w części dotyczącej nałożonego na adresatów decyzji obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś braku występowania powyższych naruszeń prawa oraz przepisów postępowania Sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a, nie uwzględniwszy skargi – oddala ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej nałożonego na następców prawnych R. i L. małż. K. obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tj. punktów 3, 4 i 5 została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co tym samym uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma okoliczność, że w niniejszej sprawie WSA w Gorzowie Wlkp. orzekał już dwukrotnie, wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt. II SA/Go 202/08 uchylając decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w części oraz wyrokiem z dnia 20 maja 2010r., sygn. akt II SA/Go 177/10, uchylając decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], głównie z uwagi na brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd przystępując zatem do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności zobowiązany był do oceny, czy zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] została wydana zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza to, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa ponownie dociera do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sąd ten jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Kr 988/06, publ. Monitor Podatkowy 2007/8/3). Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Przez ocenę prawną, o której stanowi cytowany art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1597/06, LEX nr 320090). Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Dokonana ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05, LEX nr 281309). W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 219-225). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (por. wyroki NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, LEX nr 47301, z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00, LEX nr 54000, z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 434/00, publ. Palestra 2002, nr 9-10, s. 199). W wydanym w tej sprawie prawomocnym wyroku z 15 października 2008 r., II SA/Go 202/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 23 stycznia 2008r. w części obejmującej pkt. 2, 3, 6, 7, 8 uznał, iż fakt wywłaszczenia części nieruchomości należących do L. i R.K. miał miejsce i nastąpiło to w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 roku, Nr 27, poz. 192 ze zm.). Sąd ten uznał, iż przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 ust. 2 ustawy). W przedmiocie wywłaszczenia nie była wydana decyzja administracyjna, ponieważ pozbawienie prawa własności następowało nie z woli organu administracji, ale ustawodawcy i w sposób generalny. WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 202/08 przyjął również, iż funkcję uchwały o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipa 1972 r. pełni Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1974 r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście i jego podziale na normatywne działki budowlane, ogłoszone w Dz. Urz. WRN nr 7, poz. 87, opublikowanym dnia 26 sierpnia 1974 r. Stosownie do jego § 1 pod budownictwo jednorodzinne przeznaczony został teren położony w [...] i ustalony on został jako "teren budowlany". W myśl § 2 zarządzenia teren ten został równocześnie podzielony na działki budowlane zgodnie z projektem podziału stanowiącym załącznik nr 1 i rejestrem pomiarowym stanowiącym załącznik nr 2 do zarządzenia. Jego § 4 stanowił, iż na terenie budowlanym zostanie wybudowana sieć elektryczna z terminem rozpoczęcia robót w 1975 r. i ich zakończenia w roku 1980 oraz sieć wodociągowa z takim samym terminem robót. W § 5 znalazło się stwierdzenie, iż stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nieruchomości lub ich części objęte niniejszym zarządzeniem z wyjątkiem wskazanych w art. 8 i 9 ustawy przechodzą z mocy prawa, zgodnie z art. 5 ustawy, na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie zarządzenia. Zgodnie zaś z § 9 zarządzenie weszło w życie po upływie dwóch miesięcy od ogłoszenia ([...] sierpnia 1972 r.). Zatem przejście na Skarb Państwa prawa własności nieruchomości (lub ich części) położonych granicach ustalonego terenu budowlanego nastąpiło z dniem [...] grudnia 1974 r. Zarządzenie nr [...] w § 1 zostało zmienione Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1975 r. (Dz. Urz. WRN Nr 3 poz. 24) w taki sposób, iż ustalono teren budowlany w dzielnicy [...] w obrębie ulic: [...]. Zarządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia tego dziennika urzędowego. W ocenie WSA w sytuacji znajdowania się części działek nr 422 i 231 w granicach terenu budowlanego wyznaczonego zarządzeniami Nr [...] i Nr [...] przeszły one w tej części na własność Skarbu Państwa. WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 202/08 uchylając w części zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ odwoławczy powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia wyczerpującego stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zbadanie dokumentów, które powinny powstać w związku z realizacją ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. i rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. z 1972 r., Nr 35, poz. 242) oraz tych o jakich mowa w § 2 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1974 r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście i jego podziale na normatywne działki budowlane. Sąd podkreślił, iż niezbędne jest zapoznanie się z treścią księgi wieczystej nr [...] i innych założonych dla działek z niej odłączonych. Zbadanie akt księgi wieczystej pozwoli na wyjaśnienia kwestii bezprzedmiotowości wzmianki o ostrzeżeniu. Sąd zauważył, iż bezprzedmiotowość wpisanej wzmianki o ostrzeżeniu może być wynikiem zarówno tego, że w ogóle nie doszło do zastosowania trybu wynikającego z ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., jak też i tego, że postępowanie o ustalenia terenów budowlanych zostało zakończone. W wyroku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 177/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., uchylając decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] podzielił w całości wywody prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 października 2008 r. oraz powtórzył zalecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, uznając ustalenia organu poczynione po uprawomocnieniu się wyroku wydanego w sprawie II SA/Go 202/08 w dalszym ciągu za niepełne i nie wyjaśniające stanu faktycznego sprawy. Rozważania dotyczące oceny prawnej zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] należy rozpocząć od stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. powyższymi ustaleniami przyjął, że skarżący domagał się zwrotu wskazywanych we wniosku części obu działek nr [...] przejętych na własność Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest to, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy występują przesłanki uzasadniających jej zwrot wg generalnych zasad wynikających przede wszystkim z art. 136-142 u.g.n. Ważną konstatacją jest także to, że w sprawach dotyczących zwrot wywłaszczonej nieruchomości przedmiotem ustaleń i oceny organu administracji publicznej nie jest ocena zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości czy prawidłowości jej nabycia (przejęcia) przez Skarb Państwa w przypadkach określonych w art. 216 u.g.n. Wówczas bowiem w grę wchodzić może wzruszenie samego nabycia nieruchomości w odpowiednim trybie (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) czy ustalenie prawa własności do niej. Należy zauważyć, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest dalszym ciągiem postępowania wywłaszczeniowego, a co istotniejsze sprawa zwrotu nieruchomości nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wszczyna postępowanie w zupełnie nowej sprawie, w której krąg uczestników, a przede wszystkim wnioskodawców mających łączną legitymację materialnoprawną musi być ustalony samodzielnie. Godzi się też podnieść, że postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie lub nie istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości. Natomiast badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego jest dopuszczalne we właściwych trybach nadzwyczajnych prowadzonych na zasadach określonych w k.p.a. (art. 145 i 156 k.p.a.) przez właściwe organy. Łączenie zatem trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej z prowadzonym postępowaniem zwykłym jest prawnie niedopuszczalne. W końcu sam przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. posługuje się pojęciem "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części", co upoważnia do stwierdzenia, że zwrotowi mogą podlegać jedynie nieruchomości wywłaszczone. W konsekwencji tych rozważań należy jednoznacznie stwierdzić, iż podnoszone przez autora skargi zarzuty sformułowane w pkt 2, 3, 4 i 5 dotyczące zgodności z prawem postępowania wywłaszczeniowego w powyższym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Dodatkowo należy zauważyć, że gdyby przyjąć za słuszne stanowisko skarżącego, że niektóre działki nie były objęte wywłaszczeniem dokonanym na podstawie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. (np. [...]), to w myśl przytoczonego wyżej poglądu wniosek skarżącego dotyczący ich zwrotu nie mógłby być w niniejszej sprawie uwzględniony. Jedyną drogą w takiej sytuacji byłoby roszczenie cywilnoprawne o wydanie nieruchomości rozpoznawane przez sąd powszechny. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie, przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. Zgodnie z wcześniejszymi uwagami, w postępowaniu tym nie bada się legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani też kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Dopóki akt taki pozostaje w obrocie prawnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, a były właściciel domaga się zwrotu, organy badają czy przesłanki zwrotu zostały spełnione. Wykonując zalecenia WSA w Gorzowie Wlkp. zawarte w przywołanych wyżej wyrokach z dnia 15 października 2008 r. i z dnia 20 maja 2010 r., w toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda podjął działania zmierzające do uzyskania materiałów objętych powyższymi zaleceniami, tj. dokumentów, które powinny powstać w związku z realizacją ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. i rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. z 1972 r., Nr 35, poz. 242) oraz tych o jakich mowa w § 2 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1974 r., a także treści księgi wieczystej nr [...] i innych założonych dla działek z niej odłączonych. Organ dołączył do akt sprawy i poddał analizie m.in. odpis treści księgi wieczystej KW [...], jednak z przyczyn niezależnych od siebie nie zdołał zgromadzić dokumentów, które powinny powstać w związku z realizacją ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. i rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 1972 r., nie dysponował bowiem nimi ani Prezydent Miasta, ani archiwa zakładowe czy państwowe na terenie województwa, ani też takie jednostki organizacyjne jak Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej czy Okręgowe Przedsiębiorstwo "G" (dawniej Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Geodezyjne). Należy zatem przyjąć, że w zakresie możliwym do zrealizowania Wojewoda wykonał wytyczne Sądu zawarte we wcześniej wydanych w sprawie wyrokach z 15 października 2008 r. oraz 20 maja 2010 r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że w skład wywłaszczonej działki [...] wchodzą obecnie działki [...], część działki [...]. Natomiast wywłaszczona działka nr [...] obecnie pokrywa się z częścią działki [...], częścią działki [...], częścią działki [...], częścią działki [...], częścią działki [...], częścią działki [...], częścią działki [...], częścią działki [...] częścią działki [...], częścią działki [...]. Dokonując kontroli decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd w zakresie żądania zwrotu wywłaszczonych działek [...] nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną, z zapewnieniem stronom udziału w postępowaniu poprzedzającym załatwienie sprawy. Omówienie regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie w kwestii zwrotu nieruchomości należy rozpocząć od treści art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (art. 136-142) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Żądanie skarżącego sprecyzowane na rozprawie dotyczyło zwrotu działek [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz dokumentów nadesłanych przez E Spółkę z o.o., działka nr [...] o powierzchni 0,0194 ha w 1983 r. została przekazana w zarząd Zakładowi [...] celem posadowienia na niej stacji transformatorowej. Dnia [...] grudnia 1998 r. Zakład uzyskał stwierdzenie nabycia działki nr [...] z dniem [...] grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste, co zostało wpisane do założonej dnia [...] kwietnia 1999 r. księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. W wyniku kolejnych zmian organizacyjnych od dnia [...] lipca 2007 r. użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest E Spółka z o.o.. Na działce znajduje się czynna do dziś stacja transformatorowa. Natomiast działka nr [...] o powierzchni 0,0261 ha, powstała w wyniku podziału wywłaszczonej działki o pierwotnym numerze [...], stanowi obecnie część pasa drogowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, co potwierdza wypis z ewidencji gruntu. Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tak generalna regulacja przepisu w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu. W świetle powyższych uwag podstawowym obowiązkiem organu dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było dokonanie ustalenia, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona oraz czy nastąpiło użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w akcie o jej wywłaszczeniu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, niepubl., z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93, niepubl.; wyrok SN z dnia 7 lutego 1995 r., sygn. akt III ARN 82/94, publ. OSNP 1995/15/183). W art. 137 ust. 1 u.g.n. przyjęto normatywną definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oparte ono zostało na dwóch kryteriach: faktycznym oraz prawnym. Przesłanka faktyczna występuje wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany albo gdy nieruchomość w rzeczywistości wykorzystana została na cele inne niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei przesłanka prawna to powstanie takiego stanu prawnego, w świetle którego nieruchomość nie może być użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż chodzi o dwie charakterystyki tej samej podstawy dokonywania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie zwrotu nieruchomości zasądzić zatem można po wykazaniu zbędności nieruchomości w jednym i drugim znaczeniu (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r. IV SA 2070/97 nie publ.) O ile w decyzji o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia powinien być precyzyjnie określony, o tyle w wielu przypadkach dotyczących stanów prawnych i faktycznych zaistniałych w przeszłości cel wywłaszczenia nie był określany w sposób ścisły. Często cel ten określano ogólnikowo, np. jako wywłaszczenie pod budowę osiedla mieszkaniowego. Tak też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W takim przypadku ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. W tym miejscu należy odwołać się do wcześniejszych rozważań zawartych w uzasadnieniu, w których przesądzono kwestie wywłaszczenia części nieruchomości L. i R.K. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. pod budownictwo jednorodzinne oraz na wybudowanie sieci elektrycznej i sieci wodociągowej. W utrwalonym orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Ponadto infrastrukturę stanowią instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96 (LEX nr 47337). Bezsprzecznie wywłaszczona część nieruchomości L. i R.K. w postaci działek [...] została wykorzystana dla realizacji celu wywłaszczenia określonego w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1974 r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście i jego podziale na normatywne działki budowlane zmienionym Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 1975 r. Sąd zgodził się z argumentacją organu odwoławczego, iż przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla domów jednorodzinnych (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, w szczególności dróg i trafostacji. Stanowią one elementy infrastruktury związane nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców. W świetle powyższych okoliczności uznać należy za prawidłowe ustalenie organu, że cel wywłaszczenia części nieruchomości R. i L.K. został zrealizowany zgodnie z zamierzeniem wskazanym w ww. Zarządzeniach Prezydenta Miasta. Tym samym brak jest podstaw do zadośćuczynienia roszczeniu skarżącego oraz pozostałych następców prawnych o zwrot działek wymienionych we wniosku. Poza tym w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniał również wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. u.g.n., powodujący że byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości i to nawet wówczas, gdy spełnione są warunki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Ustawodawca w art. 229 u.g.n. przyjął, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zauważyć należy, iż przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. I OSK 544/06, LEX nr 362099). Wejście w życie przepisu art. 229 u.g.n. nie miało wpływu na sytuację prawną skarżących. Wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej jak to stanowi obecnie przepis art. 229 u.g.n., to jednak zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się o kwestii zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości. Należy zauważyć, że już na tle art. 69 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (por. wyrok SN z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt III ARN 22/94, OSNP 1994/7/108; wyrok SN z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt III RN 25/98, Prok. i Pr. 1999/1/53). Zaprezentowane wyżej stanowisko odnosi się do często występującej w praktyce sytuacji (tak jak w niniejszej sprawie), gdy przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi obciążające tę nieruchomość prawo użytkowania wieczystego przysługujące osobie trzeciej. Zdaniem Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takich warunkach niemożliwy, bowiem Skarb Państwa, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości i związku z tym nie może dokonać jej zwrotu. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147; uchwała SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93, OSA 1994/10/7; uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok NSA z dnia 21 marca 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1026/93, niepubl.; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 1416/91, niepubl.; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 414/94, Wokanda 1995/9/33; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1997 r., sygn. akt IV SA 297/96 niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 390/98, LEX nr 45941; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99, LEX nr 75555; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 4/05, Legalis). Na kanwie wskazanych wyżej orzeczeń również w doktrynie zaprezentowany został pogląd, zgodnie z którym ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot stanowi swoistą, nie zapisaną wprost w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, negatywną przesłankę jej zwrotu (por. T. Woś: Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, WP PWN 1998, str. 204). Przedstawione wyżej jednolite poglądy judykatury i doktryny w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Co prawda, w orzecznictwie sądowym wskazuje się (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1994 r., sygn. akt IV SA 963/93, Prok. i Pr. 1995/4/51; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 414/94, Wokanda 1995/9/33; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 4/05, Legalis), że przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości organ winien podjąć czynności zmierzające do odzyskania władania tą nieruchomością poprzez zażądanie rozwiązania użytkowania wieczystego w trybie art. 33 ust. 1, 3-4 u.g.n. przez sąd powszechny, jednak poglądu tego nie można odnieść do sytuacji istniejącej w niniejszej sprawie, gdy wywłaszczona nieruchomość przed złożeniem wniosku o jej zwrot stała się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Przepis art. 33 tej ustawy dotyczy bowiem możliwości żądania przez właściwy organ rozwiązania użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny ze sposobem korzystania ustalonym w umowie bądź w decyzji administracyjnej. Dyspozycja tego przepisu nie obejmuje rozwiązania użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa w trybie art. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, z 1990 r., poz. 464 ze zm.) Rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością poprzez ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zbliżonego w swym charakterze do prawa własności i chronionego rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stwarza przeszkodę w zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi i to nawet w sytuacji, gdyby stała się ona zbędna dla realizacji celu określonego w decyzji. Roszczenie o zwrot danej nieruchomości może być w związku z tym uwzględnione jedynie w sytuacji uprzedniego unieważnienia czy rozwiązania danej umowy o użytkowanie wieczyste gruntu w drodze odpowiednich czynności cywilnoprawnych dokonywanych przed sądem powszechnym (zob. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt SA/Rz 1778/03). Kierując się powyższymi okolicznościami Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego odnośnie tego, iż kolejną przesłankę negatywną zwrotu działki nr [...] stanowi fakt oddania jej w użytkowanie wieczyste na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, z 1990 r., poz. 464 ze zm.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, a będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika bowiem, że działka nr [...] o powierzchni 0,0194 ha, została przekazana w zarząd Zakładowi [...] celem posadowienia na niej stacji transformatorowej. Dnia [...] grudnia 1998 r. Zakład [...] uzyskał stwierdzenie nabycia działki nr [...] z dniem [...] grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste, co zostało wpisane do założonej dnia [...] kwietnia 1999 r. księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Organ odwoławczy słusznie zatem stwierdził, że skoro prawo użytkowania wieczystego działki [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej już po dniu wejścia w życie u.g.n. to przepis art. 229 u.g.n. nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Rzeczywistą przyczyną niekorzystnej dla skarżącego decyzji jest istniejące w momencie jej wydania prawo użytkowania wieczystego na E Spółkę z o.o.. Pozbawiło to Skarb Państwa władania wywłaszczoną nieruchomością, uniemożliwiając tym samym skuteczną realizację roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy samego prawa, co tym bardziej wyłącza roszczenie określone w art. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż niedopuszczalnym byłoby naruszanie prawa powstałego z mocy ustawy przeszłymi uprawnieniami byłych właścicieli lub ich następców prawnych do zwrotu nieruchomości. Burzyłoby to w sposób nieuzasadniony porządek prawny. Zauważyć również należy, iż ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu nieruchomości ma skutek konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (albo gmina) jest właścicielem nieruchomości. Tylko wówczas może być rozważana bowiem sprawa zwrotu, a więc przeniesienia własności nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, bądź też odmowy jej zwrotu. Jeżeli zaś chodzi natomiast o działki nr [...] znajdujące się obecnie w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, to fakt ten również stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Przepis art. 2 u.g.n. określający relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami stanowi, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w wyroku NSA z 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08 (LEX nr 516045), na który zasadnie powołał się Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby zatem do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Skarżący kwestionuje też fakt, że działka nr [...] stanowi drogę, co de facto oznacza, że nie jest wykorzystywana na cel wskazany w akcie wywłaszczenia. Ponieważ do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dochodzi w trybie postępowania administracyjnego, dlatego wydanie decyzji w tym zakresie musi być – stosownie do dyspozycji art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 z 2005 r.), poprzedzone analizą odnoszących się do konkretnej nieruchomości zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Z licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego ponad wszelką wątpliwość wynika, iż zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Przyjmuje się też, że dane zamieszczone w ewidencji gruntów i budynków mają dla organów charakter wiążący do tego stopnia, że nie mogą one samodzielnie czynić własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne. W tym zakresie postępowanie dowodowe doznaje istotnego ograniczenia, gdyż zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. To osoba, która zaprzecza prawdziwości ww. danych, jest uprawniona do wszczęcia procedury zmiany danych niezgodnych ze stanem rzeczywistym. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika jednoznacznie, iż działka nr [...] stanowi drogę. W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w § 68 ust. 3 pkt 4 wskazano, że grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się min. na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem – dr. Nie ma w nim wymienionego pojęcia "pas drogowy". Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowana w pasie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., FSK 2198/04, ONSAiWSA z 2006 r., nr 5, poz. 149). Judykatura jednolicie przyjmuje, że dane z ewidencji gruntów są urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Skoro tak, to wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego posiadają szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2008 r. II GSK 294/07 niepublikowany). Zgodnie zaś z tym przepisem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl § 3 art. 76 k.p.a. przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. W aktach rozpatrywanej sprawy brak jednakże jakiegokolwiek materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę kwestionowania danych zawartych w wypisie z ewidencji gruntów. W związku z powyższym wywody skarżącego podważające charakter działki 25/12 należy uznać za gołosłowne i pozbawione podstaw prawnych. Kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość związana jest z faktem istnienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] w zakresie zwrotu następcom prawnym L. i R.K. nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek: [...], z uwagi na fakt, że nie zostały one wykorzystane na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłacano odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W czasie wydania przez Prezydenta Miasta Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r. o ustaleniu terenu budowlanego w Mieście i jego podziale na normatywne działki budowlane obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm). Kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość oraz sposób jego ustalania normowały rozdział 2 (odszkodowanie) i rozdział 3 (postępowanie wywłaszczeniowe). Zdaniem organu nie były wydawane decyzje w przedmiocie odszkodowania. Odszkodowania te ustalano w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte" co wynikało z faktu, że wysokość indywidualnego odszkodowania nie była wynikiem rozstrzygnięcia decyzyjnego, lecz rezultatem zwykłego działania rachunkowego. Z faktu, że w innych sprawach wywłaszczeniowych z tego okresu w [...] odszkodowania w kwocie 3,60 zł za 1 m² gruntu wypłacane były w miesiącu grudniu 1977 r., a także z treści art. 140 u.g.n. Wojewoda wywiódł obowiązek wnioskodawców zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, pomimo stwierdzonego braku dokumentu jego wypłaty. Jego zdaniem, to na ubiegającym się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek wykazania, że odszkodowanie nie zostało wypłacone lub nie było możliwości ubiegania się o wypłatę odszkodowania. Argumentacja Wojewody w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Natomiast do dnia jej wejścia w życie w myśl powyższego przepisu w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie. Dokonując analizy powyższych przepisów wynika z niej, że w miejsce wcześniej obowiązującego zapisu "wypłacone odszkodowanie", wprowadzono brzmienie "ustalone w drodze decyzji odszkodowanie" i w tej sytuacji semantyczna wykładnia obowiązującego aktualnie brzmienia przepisu art. 140 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że nie ma w chwili obecnej żadnego znaczenia okoliczność wcześniejszego wypłacenia odszkodowania i obowiązek jego zwrotu Skarbowi Państwa, co jest logiczne, lecz jedynie zwrot Skarbowi Państwa ustalonego odszkodowanie w drodze decyzji. Z akt sprawy oraz ze stanowiska organu jednoznacznie wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość należącą do R.K.. Sąd nie podziela stanowiska organów, że obowiązujące w dacie przejęcia nieruchomości przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego nie wymagały tego. Uszło uwadze organów, że ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. została w okresie późniejszym znowelizowana i na mocy art. 4 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282) przepis art. 10 w/w ustawy w ust. 1 uzyskał brzmienie, że za nieruchomości które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie nowela ta skreśliła ust. 2 i 3 dotychczasowego art. 10 ustawy, a ponadto dokonano też zmiany ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 1994 ze zm.) wprowadzając bardziej szczegółowe zasady dotyczące ustalania odszkodowania i podwyższając je. Podnieść też w tym miejscu trzeba, że ustawa gruntowa z dnia 12 marca 1958 r. przewidywała w art. 7 ust. 1, iż wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. O wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości (art. 14 ust. 1), który decyzję wydaje po przeprowadzeniu rozprawy (art. 20 ust. 1), a odszkodowanie ustala na podstawie jej wyników, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych przez siebie biegłych (art. 21). W myśl art. 22 ust. 2 omawianej ustawy naczelnik powiatu mógł też odroczyć ustalenie odszkodowania na czas trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Zmiany w obu wskazanych wyżej ustawach obowiązywały już w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że w dacie przejścia własności przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa, ustalenie odszkodowania za ten grunt nie mogło nastąpić w formie decyzji. Dodatkowo w tym miejscu można wskazać, że w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1985 r. sygn. akt III ARN 25/84 (LEX Nr 11718) Sąd ten stwierdził, iż jeżeli osobie, której nieruchomość przeszła z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach na własność Skarbu Państwa przywrócono termin do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, to określa się je wg stawek obowiązujących w chwili wydania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Treść w/w wyroku dowodzi zatem wprost, że w przypadku omawianej ustawy było możliwe orzekanie o odszkodowaniu za przejęcie gruntu decyzją administracyjną. W przypadku zaś wymienionym w art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 r. decyzja o odszkodowaniu miała charakter decyzji odrębnej i samoistnej, powiązanej z decyzja wywłaszczeniową jedynie łącznikiem przyczynowo-skutkowym. Ustawa ta wprowadzała także obowiązek orzekania o odszkodowaniu z urzędu i nie uzależniała jego przyznania od zgłoszenia w tym zakresie wniosku (vide: Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe" Wyd. Prawn. Warszawa 1975, str. 191). Skoro zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. w omawianej sprawie powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to stosując literalne brzmienie obowiązującego w dniu zaskarżonej decyzji art. 140 ust. 1 ustawy brak jest podstaw prawnych do żądania od następców prawnych L. i R.K. zwrotu odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zaakceptować należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 października 2009 r. w sprawie I OSK 1499/08, że dokonana nowelizacja przepisu art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia. Przyjęcie tezy, że sam fakt ustalenia odszkodowania w drodze decyzji pociąga za sobą konieczność zwrotu tego odszkodowania w sytuacji zwrotu nieruchomości byłoby sprzeczne z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji z 1997 r. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz powyższego wywodu w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że za wywłaszczone nieruchomości R.K. i L.K. zostało wypłacone odszkodowanie. W sytuacji, gdy brak jest dokumentów potwierdzających fakt wypłaty odszkodowania poprzednikom prawnym skarżącego, okoliczności tej nie można domniemywać na podstawie dokumentów świadczących o wypłacie odszkodowań w miesiącu grudniu 1977 r. właścicielom innych wywłaszczanych nieruchomości, czy też z uwagi na to, że istniały prawne podstawy do jego wypłaty. Nie można również zgodzić się z poczynionym przez organ a priori założeniem, że odszkodowanie zostało wypłacone i to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że to nie nastąpiło lub nie było możliwości ubiegania się o nie, a już za absolutnie niedopuszczalny należy uznać argument, że nawet gdyby do wypłaty odszkodowania nie doszło, to nie istniały przeszkody do jego dochodzenia, zaś taka sytuacja pozostaje bez wpływu na obowiązek zapłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przez osobę, której zwrócono wywłaszczone nieruchomości. Brak zachowanych w tym zakresie dokumentów nie może obciążać strony. Dodatkowo należy mieć na uwadze fakt, iż skarżący w toku całego postępowania, począwszy od wyjaśnień złożonych do protokołu w dniu 27 września 2002 r. (k. 60, tom I akt administracyjnych) konsekwentnie twierdził, iż nieruchomości zostały wywłaszczone bez odszkodowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak wzajemności świadczeń podmiotu wywłaszczanego i podmiotu, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, co uzasadnia nieodpłatny zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z uwagi na fakt, iż Konstytucja jest najwyższym prawem (art. 8 ustawy zasadniczej), interpretacji art. 140 ust. 1 u.g.n. należy dokonywać z poszanowaniem praw podmiotowych jednostki, do jakich niewątpliwie należy prawo własności, którego obowiązek ochrony wprowadza ustawodawca w art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP. Ochrona ta przejawiać się powinna nie tylko w zwrocie nieruchomości właścicielowi w przypadku jej niewykorzystania na cele publiczne wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, ale także w braku kierowania roszczeń o zwrot niewypłaconych odszkodowań względem dotychczasowych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. W przeciwnym razie wskazane powyżej normy konstytucyjne, spoczywające u podstaw wykładni art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tworzyłyby jedynie iluzję ochrony prawa własności. W konsekwencji należy przyjąć, że zaskarżona decyzja w zakresie obejmującym nałożony na adresatów obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tj. w części pkt 3, została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Orzecznictwo sądowe dopuszcza możliwość uchylenia decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania tylko w części dotyczącej odszkodowania (wyrok NSA z 23 lipca 2009 r., I OSK 798/08, LEX nr 552326). Uchylenie pkt 4 i 5 zaskarżonej decyzji, wskazujących numer rachunku bankowego do wpłaty objętej obowiązkiem zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oraz ustanawiających hipotekę przymusową celem zabezpieczenia tej należności, stanowi zaś konsekwencję wyeliminowania z obrotu prawnego pkt 3 zaskarżonej decyzji. W pozostałym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu lub umorzeniu postępowania co do pozostałych działek objętych zaskarżoną decyzją (działki nr [...], a także [...]), to w tym zakresie zaskarżonej decyzji również nie można postawić zarzutu, iż wydana została z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Wojewoda, wykonując zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniach wyroków II SA/Go 202/08 oraz II SA/Go 177/10 poczynił wszelkie możliwe starania celem zgromadzenia całego dostępnego obecnie materiału dowodowego, poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższego przepisu zaskarżona decyzja w zakresie obejmującym pkt 3, 4 i 5 została uchylona. W pozostałym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie skarżącemu połowy kosztów sądowoadministracyjnych orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a