II SA/Go 23/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych radnym i sołtysom stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia 20 marca 2017 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 25 ust. oraz art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, dalej jako u.s.g.) podjęła uchwałę Nr XXVII/179/2017 w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych radnym i sołtysom. Pismem z [...] grudnia 2024 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w całości, w szczególności art. 25 ust. 4 i art. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej nom prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podał, że wbrew twierdzeniu skarżącego uchwały w sprawie diet oraz zwrotu kosztów dojazdu dla radnych i sołtysów nie są aktami prawa miejscowego. Są to akty wewnętrzne, które regulują stosunki pomiędzy Gminą, a osobami, które funkcjonują w ramach struktury organizacyjnej organów Gminy (radni) lub organów jednostek pomocniczych Gminy (sołtysi). Uchwały te nie zawierają więc żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co wyklucza możliwość zaliczenia ich do kategorii aktów prawa miejscowego. Organ powołał się w tym zakresie na stanowisko sądów administracyjnych, że uchwały Rady podejmowane na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego (wyrok WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1701/15) oraz, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego). Dotyczy bowiem tylko sołtysów, a nie nieograniczonego kręgu adresatów i reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności, a ponadto nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (wyrok WSA w Gliwicach z 7 kwietnia 2008 r., IV SA/GI 970/07). Podobnie problem ocenił WSA w Krakowie, który w wyroku z 12 kwietnia 2007 r., III SA/Kr 9S5/06 wyjaśnił, że podejmowana na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. uchwała w sprawie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży radnym nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedyne przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego). Tak podjęta uchwała dotyczy tylko radnych i reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem mandatu (zwrot kosztów podróży służbowych). Jej adresatem są radni i zastosowanie przepisów takiej uchwały ma miejsce w związku z wykonywaniem mandatu. Nie reguluje ona praw lub obowiązków mieszkańców gminy. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że znana jest mu również odmienna linia orzecznicza sądów administracyjnych, która pojawiła się w ostatnich latach, zgodnie z którą uchwały w sprawie diet oraz zwrotu kosztów dojazdu dla radnych i sołtysów nie są aktami prawa miejscowego, ale w jego ocenie jest ona błędna. Ponadto organy samorządu terytorialnego nie powinny ponosić negatywnych skutków zmian interpelacji prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko skarżącego Prokuratora, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W judykaturze przyjmuje się, że charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki NSA: z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, CBOSA). Abstrakcyjność zaskarżonej uchwały wyraża się w tym, że zwrot kosztów podróży służbowych ma charakter powtarzalny. Adresatem przepisów uchwały nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Przepisy te mają zatem charakter generalny. Krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do zwrotu kosztów podróży w określonej wysokości. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 oraz art. 37b u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2024 r., III OSK 1522/22, 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21, z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/2; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, CBOSA). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 6 tej uchwały stanowi, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego oraz w Biuletynie Informacji Publicznej". Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n., do którego odsyła art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n). Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 13 marca 2014 r., III OSK 1522/22, z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych, także tych wprowadzonych późniejszymi uchwałami zmieniającymi. Końcowo, odnosząc się do treści odpowiedzi organu na skargę, nie zasługuje na akceptację pogląd organu, że uchwały tego rodzaju nie są aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznym, które regulują stosunki pomiędzy Gminą, a osobami, które funkcjonują w ramach struktury organizacyjnej organów Gminy (radni) lub organów jednostek pomocniczych Gminy (sołtysi). Należy zwrócić uwagę, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, CBOSA). Radny gminy jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego gminę, natomiast sołtys jako przedstawiciel społeczności lokalnej reprezentuje mieszkańców sołectwa (to samo dotyczy przewodniczącego zarządu osiedla, który reprezentuje mieszkańców osiedla). Samo pełnienie funkcji radnego czy też sołtysa (przewodniczącego zarządu osiedla) bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji. Resumując brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. W sytuacji, gdy uchwała Nr XXVII/179/2017 Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 marca 2017 r. zawierała istotną wadę prawną, polegającą na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, co uzasadnia stwierdzenie, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.