II SA/Go 236/12

Dnia 27 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi D.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 1982 r., znak: [...] o zatwierdzeniu J.C. planu realizacyjnego i udzieleniu pozwoleniu na rozbudowę budynku jednorodzinnego na działce położonej w [...] nr ew. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r., znak: [...]). Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 1982 r., znak: [...] stanowiła okoliczność, iż wydano tę decyzję z naruszeniem normy zawartej w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62), a w konsekwencji rażącym naruszeniem interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Organ podkreślił bowiem, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.) stanowi, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Sprzeczne z przepisami usytuowanie obiektu budowlanego wpływa bowiem na możliwości inwestycyjne właściciela sąsiedniej nieruchomości, ograniczając tym samym jego prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2214/10 oddalił skargę D.C. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r., znak [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2011 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: P.b, nakazał D.C., K.M. i B.C. rozbiórkę części stanowiącej dobudowę do budynku mieszkalnego położonego w [...], zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę znak : [...] z [...] grudnia 1982 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku czynności przeprowadzonych [...] maja 2011 r. ustalono, że została wykonana dobudowa pełniąca funkcję pracowni artystycznej o następujących wymiarach: długość od 11,45 m do 10,70 m , szerokość 3,15 m, wysokości zmiennej od 3, 43 m do 2,30 m. W ścianie położonej na granicy z działką nr [...] występuje 5 okien. Dobudowana część przekryta jest dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej ze spadkiem skierowanym na posesję przy ul. [...]. Dach pokryty jest płytami falistymi azbestowo-cementowymi. Jednocześnie organ ustalił, że dotychczasowy inwestor J.C. zmarł. W konsekwencji ustalono strony postępowania wskazując aktualnych właścicieli budynku będących następcami prawnymi zmarłego: małżonkę D.C. oraz dzieci – K.M. i B.C.. Ponadto za stronę postępowania uznano J.T. - właściciela sąsiedniej posesji, która znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej dobudówki. W toku postępowania D.C. zwróciła się do organu z żądaniem umorzenia postępowania, wskazując, że rozbudowa budynku została wykonana w oparciu ostateczną i prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym i stąd niezasadne jest wszczęcie postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wprawdzie zgadza się z twierdzeniem, że rozbudowa wykonana została legalnie i zgodnie wydanym pozwoleniem na budowę, lecz wskazał, iż bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego jest niezgodna z przepisami § 12 ust. 1 i rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji Gospodarki Terenowe Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stąd konieczne jest podjęcie przez organ czynności zmierzających do doprowadzenia sprawy do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem jest to niemożliwe, ponieważ pomiędzy budynkiem położonym na posesji przy ul. [...], a rozbudowanym budynkiem przy ul. [...] jest odległość 5,5 m, co jest niezgodne z wymaganiami ww. warunków technicznych. Ponadto dobudówka posiada okna w ścianie zlokalizowanej na granicy z działką sąsiednią i dach pokryty płytami azbestowo - cementowymi ze spadkiem w kierunku tej działki, co umożliwia zsuwanie się śniegu na tę działkę. Ewentualna przebudowa dachu wymagałoby podjęcia decyzji, co do sposobu i kształtu nowego dachu i jest przedsięwzięciem inwestycyjnym wymagającym wykonania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, a to przekracza dyspozycję art. 51 ust. 1 i 2 obowiązującego P.b. D.C., B.C. oraz K.M. wnieśli odwołanie od ww. decyzji, wskazując, iż art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W ocenie odwołujących się sprawa prowadzona w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z 1982 r. o pozwoleniu na budowę nie podlega przepisom P.b, a tym samym postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie rozbiórki uznać należy za bezprzedmiotowe. Odwołanie podpisała jedynie D.C., w związku z czym organ odwoławczy wezwał B.C. oraz K.M. do podpisania złożonego odwołania (wezwanie z [...] grudnia 2012 r., nr [...]), pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem D.C. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż odwołanie B.C. oraz K.M. pozostawiono bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sprawy jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr [...] przy ul. [...], po wybudowaniu którego wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ stwierdził, że zaistniała sytuacja obligowała organ nadzoru budowlanego do podjęcia z urzędu postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanego zakresu robót. Przy czym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na budowę danego obiektu budowlanego, już po jego wybudowaniu, stanowi podstawę wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 P.b. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może być, traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P.b, natomiast postępowanie naprawcze w takich przypadkach powinno być prowadzone w zależności od stopnia zaawansowania robót w oparciu o art. 50 i art. 51 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. Obowiązkiem organu jest bowiem doprowadzenie obiektu, na budowę którego unieważnione zostało pozwolenie, do zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ wyjaśnił, że zastosowanie mogą mieć wówczas przepisy art. 51 ust. 1 P.b: pkt 1 - stosowany w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonywanych robót z przepisami, a w szczególności z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, albo pkt 2 (a w dalszej kolejności art. 51 ust. 3 pkt 1 lub pkt 2) - stosowany w przypadku konieczności nałożenia obowiązku wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia naruszających prawo robót do stanu zgodnego z tym prawem. W dalszej kolejności organ wskazał, że podstawę prawną wydanej decyzji organ stopnia podstawowego wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Dyspozycja zawarta w ww. przepisie uprawnia organ do wydania decyzji, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję taką organ zobowiązany jest wydać, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia wykonanych z naruszeniem prawa robót do stanu zgodnego z prawem. Sytuacja taka dotyczy robót wykonanych niezgodnie z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób niedający możliwości naprawy, to jest niedający możliwości usunięcia występującej w takim przypadku niezgodności z przepisami (vide: R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006). Wojewódzki Inspektor wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że z uwagi na usytuowanie rozpatrywanej dobudowy (pracowni plastycznej) do budynku mieszkalnego względem granicy działki sąsiedniej, brak jest możliwości jej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót naprawczych. Usytuowanie przedmiotowej dobudowy (pracowni plastycznej) na granicy z działką nr [...] przy ul. [...], pozostaje w rażącej sprzeczności z wymogami przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które mają zastosowanie w omawianej sprawie ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i konieczność orzekania przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy aktualnie obowiązujące. Tym samym organ uznał, że nie jest możliwe doprowadzenie omawianej dobudowy do stanu zgodnego z przepisami poprzez nakazanie wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zważył także, że na ścianie zewnętrznej dobudowy, która względem działki sąsiedniej zlokalizowana jest niezgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami techniczno-budowlanymi, oparta jest konstrukcja dachowa części dobudowanej (wynika to z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji - oględziny z [...].05.2011 r., a w szczególności szkice wykonane w trakcie oględzin). Ewentualna rozbiórka tej ściany bez wątpienia spowodowałaby powstanie zagrożenia dla pozostałej, spełniającej wymagania przepisów techniczno-budowlanych, części obiektu. W związku z tym wyjaśnił, że jeżeli w okolicznościach sprawy organ uzna, że nie jest realnie możliwe wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego w części bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (budynku), nawet wykonanej zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, koniecznym jest nakazanie jego rozbiórki w całości. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w sposób prawidłowy określił adresatów zaskarżonej decyzji, którymi są małżonka i spadkobiercy zmarłego inwestora budowy, stosownie do art. 52 P.b., w tym również prawidłowo oznaczył adresata decyzji. D.C. wniosła skargę na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, żądając jej uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011r. i umorzenia postępowania. W ocenie skarżącej wydane w sprawie rozstrzygnięcie narusza prawa nabyte i wynikające z prawomocnej i ostatecznej decyzji z [...] grudnia 1982 r. Prezydenta Miasta, znak: [...]. Budowa została zrealizowana zgodnie z tą decyzją i zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, w dobrej wierze i w zaufaniu do organów państwa. Wskazała, że przy realizacji tej inwestycji nie popełniono żadnego wykroczenia. Wskazała na poczucie krzywdy wynikające z faktu, że rozbudowę zrealizowano zgodnie z pozwoleniem właściwego organu, po czym po trzydziestu latach, stwierdzono, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa i nakazano rozbiórkę tego obiektu. Wskazała, że w zaistniałych okolicznościach negatywne konsekwencje bezprawnego działania organu przerzucone zostały na obywatela. Jednocześnie skarżąca odwołała się do istniejącej w systemie prawa instytucji przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Objętą nakazem rozbiórki inwestycję skarżący zrealizowali w oparciu o pozwolenie na budowę wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jednakże zostało ono ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, z uwagi na rażące naruszenie prawa, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r., znak [...]. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Natomiast na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń, o których mowa w ust. 1, dokonuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz wykonaniu czynności wymaganych przepisami szczególnymi. Plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (ust. 3). Przy czym ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony (ust. 4). Natomiast stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót. Przy tym w pozwoleniu na budowę mogą być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej (z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie). W tych wypadkach nie obowiązuje oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 3 (ust. 2). 3. Sposób i zakres stosowania ust. 2 określają przepisy, o których mowa w art. 28 ust. 4. Jednakże w niniejszej sprawie, w związku z usunięciem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 r., zastosowanie znajdą przepisy P.b. Proste zestawienie treści art. 50 ust. 1 pkt 1 z art. 51 ust. 1 i 7 P.b, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pozwala na wywiedzenie konieczności prowadzenia postępowania, o którym w nich mowa w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji innej niż zostało to określone w art. 48 ust. 1 P.b, a więc takiej, jaka zaistniała w niniejszej sprawie tj. wybudowania obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, następnie usuniętego z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności tegoż aktu, a więc ze skutkiem wstecznym (por. wyrok NSA: z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 481/11, z 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/10, z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1468/10, z 26 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 624/09, z 5 września 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2652/00, z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07, uchwała NSA z 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10, wyroki i uchwała dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Wbrew zatem twierdzeniu skarżącej, uzasadnia to prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania w oparciu o przepis art. 51 P.b. Wobec okoliczności, iż przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, zgodnie z art. 51 ust. 7, który stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, nie znalazł tu zastosowania przepis art. 50 ustawy, brak bowiem podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie podkreśla się, że nie można zaakceptować sytuacji, że obiekt zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, dotkniętej oczywistą wadą stwierdzoną prawomocnym wyrokiem sądu, daję podstawę do przyjęcia, że obiekt jest zgodny ze stanem prawnym. Przez "stan zgodności z prawem" należy rozumieć taki stan, który w świetle obowiązujących przepisów pozwala na zaakceptowanie wykonanych robót budowlanych, po ewentualnym dokonaniu określonych czynności lub robót budowlanych i w konsekwencji na ich legalizację (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 809/11, wyrok dostępny w CBOSA). Prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 P.b, organ zobowiązany jest dokładnie ustalić stan faktyczny zrealizowanych robót, przez pryzmat ich zgodności z przepisami prawa, w tym w szczególności z przepisami techniczno - budowlanymi. Jest to bowiem postępowanie o charakterze naprawczym, zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem, a tym samym do ich zalegalizowania. Zgodnie z powołanym przepisem, w odniesieniu do niniejszego przypadku, organ zobowiązany był do ustalenia czy w sprawie zachodzi konieczność nakazania, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b), czy też zachodzi możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b). Jeżeli inwestycja nie odpowiada przepisom prawa, organ zobowiązany jest do zbadania, czy i jakie czynności muszą być wykonane, aby doprowadzić tę inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki może bowiem zostać wydany, jedynie w sytuacji, gdy organ bezwzględnie ustali, że doprowadzenie tego przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na stopień naruszenia prawa budowlanego, nie jest możliwy przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych, a jedynie poprzez rozbiórkę wykonanego obiektu lub jego części (por. wyrok: WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 756/10, z 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 208/11, WSA w Gdańsku z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 590/10, WSA w Krakowie z 2 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 782/11, WSA w Lublinie z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 938/11, WSA w Szczecinie z 16 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Sz 1084/11, NSA z 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1700/08, wyroki dostępne w CBOSA). Wynika to stąd, że decyzja podejmowana w trybie art. 51 P.b nie ma charakteru represyjnego, a jedynie restytucyjny. Przy czym pod pojęciem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozumie się zgodność przede wszystkim (choć nie tylko) z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący (por. wyrok WSA w Lublinie z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 586/10, wyrok dostępny w CBOSA), ale również zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 526/12, wyrok dostępny w CBOSA). Nakazując natomiast wykonanie określonych czynności lub robót, a także rozbiórki, organ może jedynie wskazywać na takie czynności, które dotyczą wyłącznie "samowolnie" zrealizowanego obiektu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 434/10, wyrok dostępny w CBOSA). Ponadto nakazane czynności i roboty budowlane, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b dotyczyć mogą jedynie doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem, a zatem nie mogą wiązać się z wymuszeniem na inwestorze podjęcia dodatkowych, nowych inwestycji. Muszą mieć one charakter stricte naprawczy, ściśle odnoszący się do zrealizowanych już robót (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 603/08, wyrok dostępny w CBOSA). Oczywistym jest, że ustalenia organu w powyższym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a, bowiem uzasadnienie spełnia szczególną rolę w kontekście zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a, a także dla oceny przez sąd prawidłowości decyzji, w tym kontroli czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowania normy prawnej i jej interpretacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 465/11, WSA w Opolu z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 186/11, wyroki dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły niezgodność zrealizowanego przedsięwzięcia z dyspozycją § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690). Jak wynika z ustaleń faktycznych organu, poczynionych w trakcie czynności oględzin, rozbudowa została zrealizowana w granicy działek: [...] i działki [...], w odległości 5,5 m (w najbardziej zbliżonym punkcie) od obiektu budowlanego znajdującego się na (sąsiedniej) działce nr [...]. Przy czym zrealizowany obiekt zwrócony jest w stronę działki nr [...] ścianą z otworami okiennymi (organy tego już nie wskazują, ale działka na której posadowiony jest obiekt ma w najszerszym punkcie 16 m szerokości, w najwęższym 14,5 m; na wysokości posadowienia obiektu od 15 m do 15,5 m). Tymczasem zgodnie z przepisem § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wprawdzie sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jest to jednak możliwie jedynie wówczas, gdy wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Zrealizowana dobudowa, co ustalono podczas czynności kontrolnych, pełni funkcję pracowni, a ma następujące wymiary: długość od 11,45 m do 10,70 m, szerokość 3,15 m wysokości zmiennej od 3, 43m do 2,30 m. W ścianie położonej na granicy z działką nr [...] występuje 5 okien. Dobudowana część przekryta jest dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej ze spadkiem skierowanym na posesję przy ul. [...]. Dach pokryty jest płytami falistymi azbestowo-cementowymi. Ponadto pomiędzy budynkiem położonym na posesji przy ul. [...], a rozbudowanym budynkiem przy ul. [...] jest odległość 5,5 m, co jest niezgodne z wymaganiami ww. warunków technicznych. Nie budzi wątpliwości, że obiekt został zbudowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska obowiązującego w dacie wydawania na rzecz inwestora pozwolenia na budowę, co stanowiło podstawę wyeliminowania tego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, jako rażąco naruszającego prawo. Pozostaje także w wyraźnej sprzeczności z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Również pokrycie dachu z wykorzystaniem płyt azbestowo – cementowych nie odpowiada przepisom prawa (art. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, Dz. U z 2004 r., nr 3 z 2004r., poz. 20 ze zm.), jednakże sama ta okoliczność, nie przesądza o naruszeniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Kielcach z 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 870/05, wyrok dostępny w CBOSA). Także samo posadowienie inwestycji w granicy działek nie dyskwalifikuje jeszcze tej inwestycji w stopniu bezwzględnie obligującym organ do nakazania stronie wykonania rozbiórki obiektu (por. wyrok: WSA w Opolu z 17 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 81/11, WSA w Lublinie z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 718/11, WSA w Bydgoszczy z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1204/10, wyroki dostępne w CBOSA). Organy nie oceniły, możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w kontekście § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, koncentrując się jedynie na jej niezgodności z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Przeprowadzone postępowanie dowodowe ogranicza się jedynie do przeprowadzenia czynności oględzin. Jednakże sporządzony w toku tej czynności procesowej protokół nie czyni zadość art. 68 § 1 K.p.a, zgodnie z którym protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. W treści protokołu brakuje opisu stanu faktycznego i załączników do protokołu. Zawarto w nim adnotację o dokończeniu czynności w dniu [...] czerwca 2012 r., ale z jego zapisów nie wynika jakie ustalenia zostały poczynione w każdym z dni w których dokonano czynności, nie wskazano przyczyn dla których odroczono czynności kontrolne, nie wynika z jego treści, w sposób nie budzący wątpliwości, kto uczestniczył w czynnościach w każdym z tych dni i kiedy faktycznie podpisano ten protokół. Nie zawiera zapisów dotyczących ustaleń faktycznych, na które powołuje się organ w uzasadnieniu. Sporządzone załączniki, powinny być, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, omówione w protokole. Ponadto w treści decyzji organy powołują się np. na inną odległość miedzy budynkami znajdującymi się na działkach nr [...], wskazując na odległość 5,5 m, a w załączniku do protokołu zapisano 5,6 m. Skoro organy decydują się na zastosowanie tak daleko idącego środka prawnego, jakim jest rozbiórka zrealizowanej rozbudowy, w kontekście art. 11, art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a, powinny w sposób wyczerpujący zbadać okoliczności sprawy i wykazać, ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie nie zachodzi możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, niż poprzez nakazanie jej rozbiórki. Naruszenie ww. przepisów, zdaniem Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 ww. ustawy także decyzję organu pierwszej instancji, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te ocenią możliwość doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w kontekście § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.