II SA/Go 3/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 maja 2021 r., nr XXXI/138/2021 w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektor PSP [...] postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej M.K. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] października 2021 r. M.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 maja 2021 r., nr XXXI/138/2021 w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektor PSP [...], na mocy której uznano skargę M.K. złożoną w dniu 5 lutego 2021 r. na Dyrektor PSP za zasadną. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 227 k.p.a. przez uznanie, że treść skargi złożonej przez M.K. - Radną Rady Miasta na skarżącą M.K. - Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...], wykracza poza zakres przedmiotowy art. 227 k.p.a.; 2) art. 238 § 1 k.p.a. przez brak merytorycznego uzasadnienia i podstaw do wydania uchwały Nr XXXI/138/2021 z dnia 28 maja 2021 r. przez Radę Miasta, uwzględniającą złożoną skargę przez M.K. Radną Rady Miasta, bo za takie nie można uznać samo oburzenie się M.K. na fakt wezwania Radnej Rady Miasta przez skarżącą do zaprzestania naruszania jej dóbr osobistych, co według skarżącej M.K., zakwalifikować należy jako istotne naruszenie tego przepisu prawa. Wskazując powyższe zarzuty, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr XXXI/138/2021 Rady Miasta z dnia 28 maja 2021 r. jako sprzecznej z prawem i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu do skargi skarżący opisał okoliczności sprawy, rozwijając zarzuty podniesione w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezaskarżalność ww. aktu prawnego, ewentualnie o jej oddalenie w tym zakresie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy podkreślić, iż odrzucenie skargi następuje w sytuacji, gdy skarga nie spełnia określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwanej p.p.s.a., warunków koniecznych do jej skutecznego złożenia. Jednym z takich warunków formalnych skutecznego złożenie skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta z dnia 28 maja 2021 r., nr XXXI/138/2021 w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektor PSP [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako u.g.n.) i art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.). W jej treści za zasadną uznano skargę M.K. – radnej Rady Miasta na Dyrektora PSP. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na formy prawne działań (zaniechań) w nim wymienionych. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, publ. CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakres przedmiotowy kontroli sądowej określony tym przepisem obejmuje akty stosowania prawa podejmowane w sprawach materialnoprawnych, interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty stanowienia prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego przyjmujące postać indywidualną lub generalną z zakresu administracji publicznej (tj. wywołujących bezpośrednie lub pośrednie skutki na gruncie prawa materialnego), akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także przypadki bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z tego przepisu. Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje tylko od strony formalnej postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Działanie to nie jest jednak aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., od strony materialnej. Nie jest to również przypadek, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwalałoby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przypadek szczególny poddania określonej sprawy kontroli sądu administracyjnego może być uregulowany na gruncie przepisów materialnych (ustrojowych) regulujących konkretną sprawę. Nadto podkreślić trzeba, iż postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 1009-1010, teza 4 i 6). Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej sprawie nie mamy również do czynienia z aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanym wyżej, mimo że Rada Miasta ustosunkowała się do skargi M.K. na działania Dyrektora PSP w formie uchwały. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt l SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia NSA z 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 803/09 i z 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1064/09, publ. CBOSA). Tego rodzaju uchwały, będące formą załatwienia skargi lub wniosku rozpatrywanego w tym trybie, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dodatkowo art. 229 pkt 3 k.p.a. wskazuje, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. Wymaga zaakcentowania, że właściwością sądu administracyjnego nie jest objęta ocena sposobu działania czy pracy organu administracji, jak i jego pracowników, gdyż jest to wewnętrzna sprawa organów. Skarga powszechna jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącej, właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można również wywodzić z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Fakt, że skarga na działalność Dyrektora PSP rozpatrzona przez Radę Miasta w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że błędnie skarżąca wywodzi, iż posiada interes prawny z zaskarżeniu przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Strona chcąca zaskarżyć uchwałę organu gminy musi bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W ocenie Sądu skarżąca w żaden natomiast sposób nie dowiodła, aby wyrażone w uchwale stanowisko wpłynęło na jej sytuację prawną. Wprawdzie zaskarżona uchwała potwierdza zasadność złożonej na nią skargi i może w jej odczuciu naruszać jej dobra osobiste, jednakże nie wpływa ona na jej sytuację prawnomaterialną, gdyż nie ogranicza i nie pozbawia jej uprawnień wynikających z przepisów prawa, ani też nie skutkuje nałożeniem na nią jakichkolwiek obowiązków. Podstawę legitymacji procesowej strony musi natomiast stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Taki przepis nie został przez skarżącą wskazany (por. postanowienie NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 127/20). Wobec powyższego należało uznać, że sąd administracyjny nie posiada legitymacji do rozpoznania przedmiotowej skargi. Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje bowiem możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ, jak i ewentualnej jego bezczynności. Sąd administracyjny ocenia zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty, czynności lub bezczynność organów administracji publicznej, mieszczące się w katalogu określonym w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Z tych względów, Sąd orzekł, jak w pkt 1 postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi, Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.