II SA/Go 301/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej – J. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. J. G. wystąpił do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku garażowego z 6 garażami, wiatą śmietnikową i 30 miejscami parkingowymi na działkach nr [...] w [...]. Organ I instancji decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania J. L., decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, na konieczność uzupełnienia złożonego wniosku o mapę zasadniczą we właściwej skali, dokumenty potwierdzające, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji oraz ustalenie frontu działki i właściwe wyznaczenie jednej linii zabudowy zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589; dalej jako r.o.n.), właściwie wyznaczenie obszaru do analizy urbanistycznej biorąc pod uwagę wielkość frontu terenu inwestycji i przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej, uzupełnienie dokumentów o potwierdzone podpisy elektroniczne. Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...], powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust.1 i 4, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977; dalej jako u.p.z.p.), ustalił następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz J. G. - Przedsiębiorstwo [...] w [...]: 1. Rodzaj i lokalizacja inwestycji: Inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zespołem garaży naziemnych oraz z dojazdem i miejscami parkingowymi na działkach nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...] 2. Warunki zabudowy i zagospodarowania oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych (...) : 1) funkcje zabudowy i warunki zagospodarowania terenu: a) na terenie inwestycji składającym się z siedmiu działek (sześciu niezabudowanych, jednej zabudowanej budynkiem przeznaczonym do rozbiórki), ustala się budowę: budynku mieszkalnego wielorodzinnego (z podpiwniczeniem), budynku garażowego (6 garaży indywidualnych), wiaty śmietnikowej, dojazdu i miejsc parkingowych (co najmniej 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie, w tym 1-3 miejsca dla osób z kartą parkingową), b) co najmniej 25% powierzchni terenu inwestycji należy zachować jako grunt biologicznie czynny; c) należy zachować warunki wynikające z powołanych wcześniej przepisów, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów odnośnie ochrony przeciwpożarowej; 2) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) ustala się obowiązującą linię zabudowy dla budynku mieszkalnego - zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji, dla budynku garażowego i wiaty śmietnikowej jest to linia nieprzekraczalna; b) ustala się powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego 595 m2 – 620 m2, garażowego 124 m2 - 164 m2, wiaty śmietnikowej 20 m2 - 25m2 - nie przekraczającą 24% powierzchni terenu inwestycji; c) ustala się szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego, tj. elewacji z wejściem 30 m - 36 m, elewacji frontowej garażu 7 m - 19,5 m, wiaty śmietnikowej 4 m- 5 m; d) ustala się wysokość: budynku mieszkalnego 12 m - 14 m, garażowego 3 m- 4 m, wiaty śmietnikowej 2 m-3 m; e) ustala się dachy: budynku mieszkalnego, garażowego i wiaty – płaskie; 3) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi: planowaną inwestycję zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania; 4) warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: a) teren inwestycji objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków, w związku z powyższym niniejsza decyzja podlega uzgodnieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; b) zgodnie z art. 32 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami każdy kto w trakcie prowadzenia robót ziemnych odkryje przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie iż jest on zabytkiem, jest obowiązany wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, zabezpieczyć przy użyciu dostępnych środków ten przedmiot i miejsce jego odkrycia, niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe - Burmistrza [...]; 5) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: a) zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej - zgodnie z warunkami zarządcy sieci; b) zaopatrzenie w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej - zgodnie z warunkami zarządcy sieci; c) zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej - zgodnie z warunkami zarządcy sieci; d) ogrzewanie budynku indywidualne, za pomocą urządzeń emitujących niewielką ilość spalin lub bezspalinowe; e) odprowadzenie ścieków bytowych do gminnej sieci kanalizacji - zgodnie z warunkami zarządcy sieci kanalizacyjnej; f) odprowadzenie wód opadowych na teren inwestycji - nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiornika retencyjnego; g) postępowanie z odpadami według przepisów odrębnych; h) dostęp z ulicy [...] lub z ulicy [...] 6) warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich: a) projektowana inwestycja nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz powodować zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby; b) projektowana inwestycja nie może pozbawić osoby trzecie: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; 7) warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych - teren, na którym planowana jest inwestycja, nie leży na terenach górniczych oraz na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych. 3. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono linią z kropkami na kopii mapy w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Od powyższej decyzji odwołał się J. L., który wskazał, że skarżona decyzja zawiera szereg wad, które jego zdaniem uniemożliwiają pozostawienie jej w obrocie prawnym. Mianowicie organ I instancji nieprawidłowo oznaczył strony w decyzji wskazując, jedynie wnioskodawcę, a pominął inne strony. Uchybienia tego nie może zastąpić posłużenie się słowami "strony postępowania wg rozdzielnika w aktach sprawy" nawet wówczas, gdy przez wpięcie rozstrzygnięcia do akt konkretnej sprawy można ustalić kto został uznany przez organ za stronę postępowania. To z treści decyzji musi wynikać o czyich prawach i obowiązkach organ rozstrzyga. Dalej skarżący wskazał, że organ nieprawidłowo ustalił wysokość zabudowy z naruszeniem § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, z 2021 r. poz. 2399; dalej: jako r.s.u.w.n.z.), z którego wynika, że ustala się "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", a nie wysokość budynku. Odwołujący zakwestionował również ustalenie linii zabudowy tylko od strony południowej, domagając się ustalenia jej również po stronie wschodniej i północnej. Zauważył ponadto, iż w sentencji decyzji organ wskazał na rodzaj zabudowy: budynek mieszkalny wraz z zespołem garaży naziemnych wraz z dojazdem i miejscami parkingowymi. Przeprowadzona natomiast analiza urbanistyczna odnosi się wyłącznie do parametrów budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych. Całkowicie pominięto w analizie – zdaniem strony - zabudowę garażową i wiat śmietnikowych. W decyzji ustalono minimalną ilość miejsc parkingowych pomimo braku podstawy prawnej w przywołanym wyżej rozporządzeniu. Ponadto odwołujący nie zgodził się z lokalizacją planowanego budynku wielorodzinnego w kwartale zabudowy jednorodzinnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2025 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności powołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r., podkreślając, że w sprawie bezsporne jest, że dla terenu, obejmującego działki o nr ewid. [...], położnego w [...], brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, określono w r.s.u.w.n.z. Następnie organ przytoczył treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p., określający zasady wyznaczenia terenu analizowanego. W sprawie jako front terenu inwestycji wskazano wjazd od strony ul. [...], którego szerokość wynosi 19 m. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji - zgodnie z powołanym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. – prawidłowo wyznaczył obszar do analizy wokół terenu objętego wnioskiem w odległości 57 m od granic tego terenu. W wyznaczonym do analizy obszarze występuje zabudowa wielorodzinna położona od strony północnej, wschodniej i południowo-wschodniej, od strony zachodniej teren inwestycji przylega do zabudowy jednorodzinnej, a od strony południowo - zachodniej sąsiaduje z terenem zabudowanym garażami. Teren inwestycyjny od północy przylega do drogi publicznej - ulica [...], z której przewidziany jest wjazd, od strony zachodniej i południowej do ul. [...]. Od strony ul. [...] organ ustalił obowiązującą linię zabudowy stanowiącą przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynki wielorodzinne usytuowane na działkach nr [...], co jest zgodne z § 4 ust. 1 r.s.u.w.n.z. Następnie na podstawie sporządzonej analizy określił w myśl art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Parametry planowanej zabudowy zostały ustalone na podstawie cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Jest to zabudowa na działkach o numerach: [...]. Przy czym z uwagi na fakt, że przedmiotem inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa, parametry i średnie wskaźniki zbadano na podstawie zabudowy mieszkaniowej. Wyniki analizy pod katem ustalenia parametrów technicznych planowanej zabudowy zostały wyliczone matematyczne (ujęcie tabelaryczne w załączniku tekstowym analizy urbanistycznej). Dalej Kolegium wskazało, iż w związku z tym, że wnioskowana powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jest mniejsza niż średni wskaźnik dla terenów mieszkaniowych w obszarze analizowanym, to organ ustalił tą wielkość na nie przekraczającą 24%, co jest zgodne z § 5 ust. 2 r.s.u.w.n.z. Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej to Kolegium stwierdziło, że została ona ustalona od 30 m do 36 m, co nie jest zgodne ze średnią szerokością elewacji w obszarze analizowanym, ale jest to szerokość elewacji występująca na obszarze analizowanym, co jest zgodnie z § 6 ust. 2 r.s.u.w.n.z., który dopuszcza inny sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej niż tylko przyjęcie średniej szerokości z tolerancją 20%. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku będzie szerokością dopuszczalną, gdyż nie będzie odbiegać od szerokości zastanych w obszarze analizowanym i bezpośrednio sąsiadujących z planowana inwestycją, tj. zabudową na działce [...]. Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego to organ odwoławczy wskazał, że ustalono ją od 12 m do 14 m, co jest większe od średniej wysokości występującej w obszarze analizowanym, która wynosi 9 m. Jednak jest to zgodne z § 7 ust. 1 r.s.u.w.n.z. , który stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a na sąsiedniej działce nr [...]położonej od wschodu terenu inwestycji usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości 14 m, również na podstawie usytuowania tego budynku organ ustalił linię zabudowy. Zatem ustalona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji jest prawidłowa. Planowany budynek mieszkalny będzie miał dach płaski więc wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiada wysokości budynku. W ocenie Kolegium w tej sytuacji użycie zwrotu wysokość budynku jest akceptowalne i stąd zarzut skarżącego jest niezasadny. Dokonując analizy charakteru zabudowy, porównuje się przede wszystkim zabudowę o tej samej funkcji. Na obszarze analizowanym występuje jeden zespół garażowy o cechach wspólnych i zbieżnych z cechami i wielościami, które inwestor wskazał we wniosku, zatem – zdaniem organu II instancji - nie ma potrzeby dokonywania pogłębionej analizy porównawczej. W zakresie wiaty śmietnikowej, Kolegium wyjaśniło, że określona w kontrolowanej decyzji powierzchnia zabudowy do 25 m2, powoduje, że obiekt ten nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia i stąd nie wymaga również ustalenia warunków zabudowy, a więc może być pominięty w analizie urbanistycznej. Wiata śmietnikowa jest obiektem małej architektury i niezbędnym elementem zagospodarowania działki służącym do utrzymania porządku. Reasumując Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa, a część tekstowa koresponduje z częścią graficzną oraz planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., w tym również w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, a ustalone parametry planowanej zabudowy korespondują z zabudową istniejącą w zakresie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu oraz w zakresie formy architektonicznej. W toku postępowania prawidłowo ustalono stan prawny sprawy oraz strony postępowania, którym zapewniono czynny udział. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. została przeprowadzona przez osobę posiadającą kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty. Wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej stanowią załącznik do kontrolowanej decyzji, która jest zgodna z przepisami odrębnymi i zawiera wyczerpujące uzasadnienie. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia stron, organ odwoławczy przywołał treść art. 107 § 1 pkt 3 i art. 73 § 1 k.p.a., uznając, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dane strony, które będą pozwalały na jej indywidualizację i jednoznaczne przypisanie praw i obowiązków wynikających z wydanej decyzji; w tym przypadku są to dane inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast zgodnie z zasadą minimalizacji przetwarzania danych osobowych (art. 5 ust. 1 lit. c RODO), organ nie powinien przesyłać wraz z decyzją rozdzielnika zawierającego dane wszystkich stron postępowania, pozostawiając dokument ten w aktach sprawy. W tym ujęciu to, że strona ma prawo wglądu do całości materiału zgromadzonego w sprawie, nie oznacza, iż organ powinien przetwarzać dane uczestników w zakresie, który nie jest konieczny do przeprowadzenia danego postępowania (zob. stanowisko UODO, dostęp: https://uodo.gov.pl/pl/225/163). Biorąc pod uwagę powyższe – w ocenie Kolegium - zarzut skarżącego naruszenia art. 107 § 1 pkt. 3 k.p.a. jest niezasadny. Powyższą decyzję zaskarżył do WSA w [...]. J. L., który zarzucił naruszenie następujących przepisów: I. postępowania, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w wyniku nieuwzględnienia wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dowodów, w tym dokonania nieprawidłowej analizy urbanistycznej pod kątem ładu przestrzennego przy ustalaniu warunków nowej zabudowy lokalizowanej w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, co miało przełożenie na nieprawidłowe sformułowanie treści uzasadnienia decyzji nieuwzględniającego stanu faktycznego sprawy; niniejsze naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, albowiem w sytuacji prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego organ uchyliłby wydaną przez organ I instancji decyzję; 2) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez oznaczenia stron postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy właściwą podstawą rozstrzygnięcia decyzji powinien być art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a.; II. prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie możliwości jego zastosowania i wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie złożonego wniosku, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do przekonania o braku możliwości wydania decyzji na tej podstawie; 2) § 4 ust. 1 r.s.u.w.n.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej linię zabudowy wyłącznie od strony południowej, podczas gdy przepis ten wskazuje na obowiązek ustalenia linii zabudowy dla całej planowanej zabudowy; 3) § 5 ust. 1 r.s.u.w.n.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji ustalającej wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni zabudowy poszczególnych elementów (budynku mieszkalnego, garażowego, czy też wiaty śmietnikowej), podczas gdy przepis ten określa obowiązek określenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla całej planowanej inwestycji; 4) § 6 ust. 1 r.s.u.w.n.z. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji określającej szerokość elewacji frontowej budynku przez uwzględnienie, iż elewacja frontowa to ta, która posiada wejście, podczas gdy przepis ten wyraźnie wskazuje na obowiązek ustalenia szerokości elewacji frontowej od strony frontu terenu, tj. tej części granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę; 5) § 7 r.s.u.w.n.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nieustalającej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a jedynie określającej wysokość budynku, przy czym nie przeprowadzono dokładnej analizy zabudowy na działkach sąsiednich pod kątem tych parametrów; 6) § 8 r.s.u.w.n.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż właściwą geometrią dachu będzie dach płaski, podczas gdy analiza geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym powinna doprowadzić do przekonania o zasadności ustalenia geometrii dachu innej niż płaska; 7) art. 2 pkt 29 lit. b u.p.z.p. przez niewyjaśnienie podstaw ustalenia wysokości udziału powierzchni biologicznie czynnej znajdującego się na terenie inwestycji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, a ponadto wniósł o rozpoznanie w sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpoznał opisaną powyżej skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, a organ i uczestnicy postępowania w zakreślonym termin nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] stycznia 2025 r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz J. G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zespołem garaży naziemnych oraz z dojazdem i miejscami parkingowymi na działkach nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...]. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przesłanki wydania tej decyzji określa art. 61 ust.1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922, z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym z uwagi na to, iż sprawa została wszczęta po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), ale przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, zastosowanie miały - zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej - przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (tj. obowiązującym przed 24 września 2023 r.). Jednocześnie nie miały zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. dodane powyższą ustawą zmieniającą. Ustawodawca na podstawie powyższych przepisów nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Przy czym nie miało zastosowania rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Zgodnie bowiem § 12 tego rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd miały zastosowanie przywołane przez organy r.s.u.w.n.z. z 2003 r. z uwzględnieniem zmian wynikających z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399). W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej od strony północnej, tj. do ul. [...] oraz od strony wschodniej i południowej do ul. [...]. Nie wymaga on uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W świetle dokumentów załączonych do wniosku wynika, że spełniony jest również warunek dotyczący zapewnienia wystarczającego uzbrojenia dla projektowanego zamierzenia budowlanego, które ponadto nie znajdzie się w żadnym z obszarów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21). Ochrona tego ładu na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19; 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18; 27 czerwca 2023 r., II OSK 2323/20 i II OSK 2324/20; 30 stycznia 2020 r., II OSK 2463/19; 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1114/20; 23 listopada 2022 r., II OSK 3475/19; 8 listopada 2022 r., II OSK 2820/19). Wbrew zarzutom skargi planowana inwestycja w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Tego rodzaju zabudowa występuje bowiem w różnych częściach obszaru analizowanego (działki nr [...]) i to w bliskim sąsiedztwie (po przeciwnej stronie ul. [...] i ul. [...] [...]). Tym samym planowana inwestycja nie wprowadzi na teren analizowany nowej funkcji, lecz jedynie stanowić będzie ilościowe poszerzenie jej zakresu. U.p.z.p. nie definiuje pojęcia "działki sąsiedniej". W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretuje się szeroko, wskazując na konieczność dokonania wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyroki NSA: z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18; z 15 kwietnia 2025 r., II OSK 1931/22). Skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to oznacza, że trzeba badać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia powyższego ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, zasadniczo na całym obszarze analizowanym w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – według której decyzja ustalająca warunki oparta byłaby na analizie jedynie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu wyodrębnionej z obszaru analizowanego i mającej stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa, jak tego oczekuje skarżący, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11). Nie oznacza to wszakże, że taka "podprzestrzeń", rozumiana zwłaszcza jako najbliższe sąsiedztwo projektowanej inwestycji (np. okoliczna zabudowa jednorodzinna), nie może mieć znaczenia przy ustalaniu poszczególnych parametrów zabudowy z ewentualnym odstępstwem od wartości średnich w obszarze analizowanym (por. np. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 128/18). Projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną zostały w niniejszej sprawie przygotowane przez K. Ł., która powoływała się, iż jest mgr. inż. arch., co może wskazywać, że jest osobą uprawnioną do sporządzenia powyższych dokumentów zgodnie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 3 u.p.z.p. Jednakże w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających tę okoliczność. W doktrynie podnosi się, że zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający stosowne uprawnienia powinny być udokumentowane w aktach sprawy (por. T. Bąkowski, U.p.z.p., Komentarz, Zakamycze 2004,t. 6 do art. 50 t. 3 do art. 60). Brak udokumentowania w aktach sprawy, że osoba, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi określone w przywołanym przepisie wymaga zbadania tej okoliczności, ponieważ niedopełnienie tego obowiązku skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (por. Z. Niewiadomski /red./ Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2021, s. 286 wyroki NSA z: 9 lipca 2009 r., II OSK 1116/08; z 23 czerwca 2010 r., II OSK 972/09; z 9 grudnia 2014 r., II OSK 1218/13, wyrok WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2024 r., II SA/Gd 520/24, wyrok WSA w Łodzi z 19 września 2023 r., II SA/Łd 555/23). Przechodząc do oceny samej analizy urbanistycznej to należy w pierwszej kolejności wskazać, że prawidłowe jej wykonanie, odpowiadające wymogom określonym w r.s.u.w.n.z., ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie bowiem w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., II OSK 1935/23). W sprawie nie budzi wątpliwości, że prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany wokół terenu, na którym ma powstać objęte wnioskiem zamierzenie budowalne, na mapie przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a mianowicie w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu terenu (tj. 57 m), nie mniej niż 50 metrów. W kontrolowanej sprawie front terenu, stanowiła granica działki nr [...] (z której odbywa się główny wjazd) z działką nr [...] (będącą drogę publiczną), wynosząca 19 m. O ile granice analizowanego terenu zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, to błędnie, z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p., analizie urbanistycznej nie poddano wszystkich nieruchomości zabudowanych występujących na tym terenie, a jedynie te, które zabudowane są obiektami o tożsamej (MW) lub zbliżonej (MN) funkcji do tej planowanej przez wnioskodawcę. Pominięto bowiem działki zabudowane o innych funkcjach o nr [...]. Brak jest bowiem podstawy prawnej do wybiórczego doboru działek z obszaru analizowanego i ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry uśrednione, ale ustalone nie na podstawie wszystkich działek znajdujących się w granicach nawet prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, lecz wyłącznie działek o funkcji i cechach zabudowy zbliżonych do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę. Wykładnia powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy obszar analizowany i na tym obszarze (a nie jego wybranych fragmentach) przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3034/15, wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., II OSK 2463/19). Ocena spełnienia tych warunków powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji j oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., II OSK 217/17). Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z niewłaściwym określeniem linii zabudowy, należy wskazać, iż zasady jej ustalenia reguluje § 4 r.s.u.w.n.z., zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1); w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2); jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3); dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 4). Jeśli chodzi o terminologię dotyczącą linii zabudowy, jej znaczenia, a także dopuszczalność wyznaczania kilku linii, panuje niewątpliwie chaos, zapoczątkowany tym, iż terminem "obowiązująca linia zabudowy" użytym w r.s.u.w.n.z. nie posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p., w którym mowa jest o "linii zabudowy". W piśmiennictwie wskazuje się, iż dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy". Wszelkie zabiegi czynione na ten temat przez "profesjonalistów", a więc urbanistów i architektów, nie mają oparcia ustawowego, lecz są wynikiem "nadinterpretacji", twórczych zabiegów nie będących prawnikami osób, które nie biorą pod uwagę norm prawa obowiązujących w jego systemie (por. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, Lex 2011, teza do § 4). Orzecznictwo w tej materii jest bardziej liberalne i niuansujące swe stanowisko w zależności od okoliczności występujących w sprawie. Podkreśla się bowiem w nim, iż "obowiązująca linia zabudowy" wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś "nieprzekraczalna linia zabudowy" wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy" (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14 i powołane tamże orzecznictwo). O tym, która z tych linii powinna być zastosowana w konkretnej sprawie powinien postanowić organ na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 20 września 2013 r., II OSK 989/12). W zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 681/18). W judykaturze wskazuje się również, iż w przepisach § 4 ust. 1 - 4 r.s.u.w.n.z. jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy, na przykład, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13, wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 674/16). Mając na uwadze powyższe wskazania zawarte w orzecznictwie, specyficzne położenie terenu planowanej inwestycji, mającej z trzech stron (od północy, wschodu i południa) styczność z drogami publicznymi (tj. ul. [...] i ul. [...]) oraz skierowanie najdłuższej części budynku mieszkalnego do ul. [...] (od wschodu), celowym a wręcz koniecznym było ustalenie linii zabudowy nie tylko od strony południowej, ale również północnej i wschodniej, jak słusznie podnosił to skarżący. Jeśli chodzi natomiast o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu to zgodnie z § 5 ust. 1 r.s.u.w.n.z. wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 5 ust. 2 r.s.u.w.n.z.). Mając na uwadze treść powyższego przepisu wadliwe organ - oprócz jednego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wyrażonego w procentach - dodatkowo określił również powierzchnię zabudowy dla poszczególnych planowanych obiektów. Nie sposób natomiast dokonywać oceny prawidłowości zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 r.s.u.w.n.z. w sytuacji, gdy analiza urbanistyczna nie zawiera wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego. Zasady ustalenia szerokości elewacji frontowej określa § 6 r.s.u.w.n.z. zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.(§ 1); dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 2). Organy ustaliły szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego (dodając, że chodzi o elewację z wejściem) – 30-36 m, dla garażu 7-19, 5 wiaty śmietnikowej 3-4 m. Mając na uwadze koncepcje zabudowy załączoną do wniosku, powyższe wymiary oraz sformułowanie "elewacja z wejściem", oznacza, że organy błędnie przyjęły za elewację frontową tą część budynków, która przylega do ul. [...] od strony wschodniej, zamiast przyjąć za elewację frontową tą część budynków, która przylega do ul. [...]. Przez front terenu należy bowiem rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), natomiast przez szerokość elewacji frontowej budynku należy rozumieć linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (por. wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 1336/08). Natomiast wjazd na działkę zaprojektowano od strony drogi publicznej – ul. [...]. To właśnie ta ulica jest w danym przypadku osią urbanistyczną, z perspektywy której dostrzegana będzie elewacja budynku i jego bryła. Parametr szerokości elewacji frontowej należy zatem rozpatrywać od strony tej drogi. Zaprezentowana przez organ ocena zaistniałego stanu rzeczy może znajdować usprawiedliwienie wyłącznie w potocznym znaczeniu "frontu" budynku. Trzeba jednak pamiętać, że procedura ustalania warunków zabudowy opiera się na przepisach prawa, a organy administracji muszą uwzględniać określone w nich przesłanki i siatkę pojęciową (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., II OSK 722/21). Przedwczesne natomiast było wypowiadanie się co do zasadności powyższego parametru, przyjętego w decyzji w sytuacji, gdy analiza nie obejmuje wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie analizowanym, a ponadto w odniesieniu do obiektów towarzyszących brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego przyjęto taki a nie inny wskaźnik. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 r.s.u.w.n.z. należy wskazać, iż stosownie do tego przepisu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1); wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 2); jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 3); dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 4). Przede wszystkim należy zauważyć, że organ posługuje się pojęciem wysokości budynku nieznanym r.s.u.w.n.z. i odmiennym od tego wskazanego w art. 61 ust. 7 pkt 4 u.p.z.p., co może wywoływać wątpliwości interpretacyjne na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a mianowicie do którego elementu budynku jest ona liczona. Ponadto - podobnie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej - obowiązkiem organów jest przestrzeganie siatki pojęciowej wynikającej z przepisów prawa. Zauważyć również należy, abstrahując od braku pełnej analizy wszystkich działek występujących w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 61 ust. 5a u.p.z.p., a tym samym braku prawidłowo określonego średniego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zbyt enigmatycznie uzasadniono odstępstwo od powyższego wskaźnika na podstawie § 7 ust. 4 r.s.u.w.n.z. sprowadzające się do przyjęcia tej wysokości w wysokości na poziomie 14 m, zwłaszcza, że budynki na najbliższych działkach miały od 7 do 10 m, a co do obiektów towarzyszących nie ma jakichkolwiek rozważań dlaczego przyjęto takie a nie inne ich parametry. Zasady ustalenia parametrów dachu określa § 8 r.s.u.w.n.z., w myśl którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów, skoro zastosowano odmienną formułę w postaci ustalenia wskaźnika "odpowiednio" do geometrii dachów z obszaru analizowanego. Chodzi tu w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takie rozwiązanie, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględniałoby przedstawiony we wniosku inwestora jego zamiar inwestycyjny (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 8 r.s.u.w.n.z., wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2017 r., II SA/Sz 853/17). Wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 r.s.u.w.n.z. prowadzi do wniosku, że wystarczające jest samo występowanie (a nie powielanie geometrii dominującej, czy też uśrednianie parametrów geometrii poszczególnych dachów) w obszarze analizowanym danego rodzaju geometrii dachu i określenie planowanej geometrii w sposób odpowiedni do geometrii dachów występujących w tym obszarze. Geometria dachu planowanej zabudowy powinna zatem nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16). W kontekście powyższych rozważań przyjęcie przez organy dla planowanej inwestycji dachu płaskiego, który występuje w szeregu budynków w obszarze analizowanym, wbrew zarzutom skargi, w żaden sposób nie pozwala na stwierdzenie, że doszło do naruszenia § 8 r.s.u.w.n.z. Zgodzić się należy z skarżącym, iż organy w żaden sposób nie wyjaśniły zarówno podstawy faktycznej, jak i prawnej ustalenia miejsc parkingowych oraz powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) - kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań, bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r.,II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2017 r., II SA/Go 401/17). Odnosząc się do zarzutu wadliwego oznaczenia stron należy wskazać, że w orzecznictwie podkreśla się, iż oznaczenie stron postępowania, o którym mówi art. 107 § 1 k.p.a., dotyczy adresata decyzji, czyli tej strony postępowania, której sytuacja prawna jest decyzją administracyjną regulowana (w kontrolowanej sprawie jest nią wnioskodawca – inwestor). Nie dotyczy to natomiast wszystkich podmiotów, które biorą udział w postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a., czyli z tego powodu, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z 20 września 2016 r., II OSK 3123/14). Nawet przyjmując koncepcję niedopuszczalności konkretyzacji stron dopiero w tzw. Rozdzielniku z uwagi na brak podstaw prawnych do różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję, orzecznictwo przyjmuje zgodnie, że naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, jeśli stronom zapewniono czynny udział w całym toku postępowania, a z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 584/08, wyrok WSA z 6 kwietnia 20217 r., IV SA/Wa 3103/16). Jednocześnie wskazuje się w judykaturze, że żaden z przepisów prawa nie wymaga, aby wysyłać także rozdzielnik, w którym oznaczone są strony postępowania inne niż adresat decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2024 r., II SA/Po 256/24). Stąd też powyższy zarzut Sąd uznał za niezasadny. Resumując Sąd stwierdza, iż organy nie dokonały niezbędnych ustaleń w sprawie oraz wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności, koniecznych dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a uzasadnienia decyzji nie wyjaśniają podstaw faktycznych i prawnych w odniesieniu do wszystkich rozstrzygnięć, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organy oparły swe orzeczenia na analizie urbanistycznej niespełniającej wymogów z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jako nieuwzględniającej wszystkich nieruchomości zabudowanych w analizowanym terenie, przy jednoczesnym braku wyznaczenia linii zabudowy od strony północnej i wschodniej, braku wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, błędnym ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy dla poszczególnych obiektów, wadliwym wyznaczenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z naruszeniem § 4 ust. 1 - 4, § 5 ust. 1 - 2, § 6 ust. 1 - 2, § 7 ust. 1 - 4 r.s.u.w.n.z. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, które odpowiednio miały oraz mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą nową analizę urbanistyczną i wydadzą decyzje, w których usunięte zostaną wyżej wskazane uchybienia, w tym dołączone zostaną do akt dokumenty potwierdzające, iż osoba sporządzająca projekt decyzji jest do tego uprawnioną w świetle art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 935), - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.