II SA/Go 305/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy przydomowej elektrowni wiatrowej oddala skargę. Zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] lutego 2011 r. J.K. zawiadomił Starostę o zamiarze realizacji inwestycji w postaci elektrowni wiatrowej, obejmującej maszt o wysokości 12 m z trzema odciągami, na którym na wysokości powyżej 3 metrów zostanie zamontowany wiatrak. Wyjaśnił ponadto, że odległość masztu od należącego do niego ogrodzenia wynosi 10 m, a odległość od nieruchomości sąsiedniej 60 m. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Starosta, powołując się na przepis art. 31 ust. 1 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgłosił sprzeciw w sprawie wskazanego zgłoszenia J.K., dotyczącego zamiaru budowy przydomowej elektrowni wiatrowej na terenie działki o nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż budowa przydomowej elektrowni wiatrowej nie jest wymieniona w art. 29 ustawy – Prawo budowlane, a więc nie może być zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ wskazał na stwierdzone braki w zgłoszeniu, obejmujące brak odpisów i rysunków, spełniających wymagania art. 30 ust. 2 ustawy oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po otrzymaniu w dniu 2 marca 2011 r. decyzji o sprzeciwie inwestor wniósł od niej odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa oraz art. 3 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i pominięcie dowodów w postaci orzeczeń sądowych – I SA/Bd 86/10 i II FSK 202/09. Domagał się o uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu do przestrzegania art. 8 Kpa. W uzasadnieniu podkreślił, że wiatrak jest urządzeniem, a nie obiektem budowlanym. Nie zgodził się z oceną organu, że elektrownia wiatrowa jest budowlą. Powołując się na orzeczenie NSA z 30 lipca 2009 r. II FSK 202/08 i inne, wskazywał, iż elektrownia wiatrowa jest urządzeniem technicznym, a nie budowlanym. Jego zdaniem na wzniesienie masztu z linkowymi odciągami nie jest wymagane żadne pozwolenie ani zgłoszenie budowy. Maszt, który planuje wznieść nie jest bowiem trwale związany z gruntem przez fundament. Wywodził, iż inwestycje w rodzaju planowanej elektrowni ze względu na swój ekologiczny charakter i wykorzystywanie odnawialnych źródeł energii powinny być traktowane priorytetowo. Jego zdaniem, nieznajomość tematu przez urzędników skutkuje nieuzasadnionym traktowaniem przydomowych elektrowni wiatrowych jak farm wiatrowych. Wskazywał, iż w innych rejonach kraju takie jak planowana przez niego inwestycja wymagają jedynie zgłoszenia. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, iż na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyrażona została generalna zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady ustawodawca dopuścił wyjątki, wyliczone enumeratywnie w art. 29 ustawy. Wskazał jednocześnie, iż stosownie do treści art. 30 ust. 5 ustawy, do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei w treści art. 30 ust. 6 ustawy wskazano przypadki obowiązkowego wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane ma formę listy zamkniętej i jego treści nie można interpretować rozszerzająco. W ocenie organu odwoławczego, przydomowa elektrownia wiatrowa, na którą składają się: maszt o wysokości 12 m z trzema odciągami i wiatrak, nie jest wymieniona w art. 29 ustawy, a zatem jej budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy organ uznał wyjaśnienia dotyczące różnic pomiędzy urządzeniami technicznymi i budowlanymi. Przepis art. 29 Prawa budowlanego określa listę obiektów budowlanych czyli budowli i urządzeń technicznych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród nich nie zostały wymienione przydomowe elektrownie wiatrowe, zatem zastosowanie znajdzie w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze na decyzję Wojewody J.K. podnosił zarzuty analogiczne do zawartych w treści odwołania. Jednocześnie powołując się ponowniw na orzeczenie NSA z dnia 30 lipca 2008 r. II FSK 202/08 oraz z dnia 27 stycznia 2006 r. FSK 2316/04 wywodził, iż elektrownia wiatrowa nie jest budowlą; jest nią jedynie fundament z masztem na trwałe związany z gruntem. Tymczasem wznoszony przez niego maszt z linowymi odciągami nie będzie trwale związany z gruntem, dlatego nie wymaga pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 marca 2009 r. II SA/Go 718/08, wyjaśniające pojęcie trwałego związania z gruntem oraz wskazując w związku z powołanym wyrokiem, że maszt o wysokości 12 m wymaga trwałego związania z gruntem w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Na rozprawie w dniu 21 lipca strony podtrzymały swe stanowiska. Skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż maszt w miejscu zetknięcia z gruntem zakończony będzie stopą metalową o wymiarach 60x60 cm , wiatrak ma mieć średnicę 3 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych ( np. decyzji ) w oparciu o kryterium legalności tj. bada ich zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oceniając poddaną kontroli w niniejszej sprawie decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie sprzeciwu wobec planowanej przez skarżącego inwestycji w postaci wzniesienia przydomowej elektrowni wiatrowej uznać należało, że nie narusza ona prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej tj. w stopniu kwalifikującym do usunięcia z obrotu prawnego ( art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: ppsa). Zważywszy na przedmiot poddanej kontroli decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r, Nr 242. poz.1623 ze zm. ) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29. Przepis ten z kolei wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja, co prawda nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie zaś do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 powoływanej ustawy właściwy organ ma obowiązek wnieść sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z powołanych regulacji prawnych wynika – co do zasady – obowiązek inwestora legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę chyba, że planowana przez niego inwestycja mieści się w zamkniętym katalogu ustawowych wyjątków wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego wyliczających roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Art. 30 z kolei wskazuje roboty, które wprawdzie nie wymagają pozwolenia, ale podlegają uproszczonej procedurze zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Także wyliczenie robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie pozostawał zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu przydomowej elektrowni wiatrowej na którą składają się: maszt o wysokości 12 m z trzema odciągami i mający być na nim umieszczony – na niesprecyzowanej konkretnie wysokości ( ponad 3 m ) prądotwórczy wiatrak ( czy jak wynika z dołączonego rysunku turbina wiatrowa ). W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, iż wskazane w zgłoszeniu roboty objęte zamiarem inwestycyjnym skarżącego, nie mogą być zaliczone do żadnej z pozycji katalogu wyjątków zawartych w przepisie art. 29 ustawy zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dla których wymagane jest jedynie zgłoszenie (art. 30 Prawa budowlanego). Stanowisko skarżącego jakoby zamierzona przez niego inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, opiera się na tezie, iż elektrownia wiatrowa nie jest obiektem budowlanym (budowlą), ani urządzeniem budowlanym, ale urządzeniem technicznym. Z uwagi zaś na fakt, iż maszt na którym ma być umieszczony wiatrak nie jest trwale związany z gruntem, bo nie jest planowany dla niego fundament, a jedynie 3 odciągi, nie wymaga zatem pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, iż elektrownie wiatrowe jako całość nie są budowlami . Nie zostały w sposób wyraźny wymienione w definiującym pojęcie "budowla" art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten do budowli zalicza bowiem lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe, lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, czy pomniki. Jak z powyższego wynika elektrownie wiatrowe nie są wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z tym nie mogą być one uznane za budowle. Nadto przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje, że urządzenie techniczne stanowi budowlę tylko wówczas, gdy jest urządzeniem wolno stojącym. Natomiast siłownia (elektrownia) wiatrowa jako całość nie stanowi budowli. Ustawodawca rozróżnia bowiem części budowlane urządzeń technicznych od samych urządzeń, uznając za budowlę jedynie pierwsze z nich. Takie urządzenia, jak generator, rotor z gondolą, wirnik, generator, skrzynia biegów, komputer sterujący, transformator, rozdzielnia energetyczna, instalacja alarmowa zdalnego sterowania, nie są częściami budowlanymi urządzeń technicznych elektrowni wiatrowych. Są odrębnymi pod względem technicznym częściami przedmiotów składających się na całość użytkową w zakresie urządzeń wytwórczych energii elektrycznej, a nie budowli. Urządzenia te bez uszczerbku dla budowli można wymieniać na inne, zamieniać, zmieniać ich parametry techniczne, wymontowywać i zastępować innymi urządzeniami prądotwórczymi bez zmiany całości użytkowej budowli, która pozostaje ta sama. Elektrownia wiatrowa nie jest również urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W zakres pojęcia budowli nie wchodzą bowiem urządzenia techniczne, które się w nim znajdują. Nie są one budowlą, gdyż nie są związane z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie można ich bowiem porównać do przyłączy, przejazdów, ogrodzenia, lub innych urządzeń budowlanych wymienionych w tym przepisie. Nie są więc urządzeniami budowlanymi elementy techniczne służące bezpośrednio wytwarzaniu energii elektrycznej, takie jak zespoły wiatrowe, czyli generator (turbina), rotor z gondolą, wirnik, skrzynia biegów, a także komputer sterujący, transformator, rozdzielnia energetyczna, czy instalacja alarmowa zdalnego sterowania. Jak z powyższego wynika elektrownie wiatrowe umieszczone na wieży lub maszcie, bądź stalowym słupie wspartym na fundamencie i powiązane z innymi częściami budowlanymi urządzeń technicznych oraz urządzeniami budowlanymi nie mają nic wspólnego z zapewnieniem możliwości użytkowania tego rodzaju budowli zgodnie z przeznaczeniem. W istocie to elektrownie wiatrowe są głównym urządzeniem, w którym dla prawidłowego funkcjonowania niezbędna jest odpowiednia konstrukcja wieży, masztu, słupa stalowego i innych obiektów budowlanych, a także części budowlanych urządzeń technicznych i urządzeń budowlanych. Wieża, maszt, czy słup stalowy jest jednym z elementów potrzebnych do wytwarzania energii elektrycznej za pomocą elektrowni wiatrowych i ich turbin, lecz podobnie, jak inne budowle nie pełni w tym urządzeniu roli zasadniczej. Do budowli nie należą zatem urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej. Powyższy pogląd prawny wyrażany jest w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w szczególności w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1101/08, z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. II FSK 1184/08, z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. II FSK 202/08 oraz wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. I SA/Sz 171/07 i z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. I SA/Sz 726/09 - wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Wprawdzie przepis art. 3 pkt 3 ustawy wskazuje, że budowlą są także wolnostojące urządzenia techniczne, jednakże, w związku z wprowadzeniem ustawą zmieniającą z dnia 28 stycznia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 163 poz. 1364) o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw - zapisu wskazującego, że budowlą są części budowlane urządzeń technicznych – elektrowni wiatrowych, wyklucza możliwość kwalifikowania elektrowni wiatrowej jako "wolnostojącego urządzenia technicznego". Skoro więc w obowiązującym do dnia 25 września 2005 r. brzmieniu art. 3 pkt 3 ustawy, elektrownie wiatrowe nie były wymienione jako przykładowe urządzenie techniczne, których części mogą być budowlami, to wprowadzając wskazaną modyfikację tegoż przepisu ustawodawca dał wyraz woli uznania za budowlę (a więc za obiekt budowlany) nie kompletnych elektrowni wiatrowych, lecz jedynie części budowlanych tych urządzeń technicznych. Umieszczenie przez ustawodawcę wprost w analizowanym przepisie jako przykładu budowli "części budowlanej elektrowni wiatrowej" czyni jego intencję, co do zamiaru uznania za budowlę jedynie takiego obiektu, a nie całej elektrowni wiatrowej, jednoznaczną. Przenosząc powyższe rozważania, dotyczące kwalifikacji elektrowni wiatrowej w kontekście definicji zawartych w art. 3 prawa budowlanego, na grunt sporu dotyczącego kwestii obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stwierdzić należy, iż przedmiotem reglamentacji pozostaje w sprawie, wynikłej ze zgłoszenia skarżącego, konstrukcja wsporcza turbiny wiatrowej ( wiatraka prądotwórczego ) tj. 12 metrowego masztu z odciągami. Tego rodzaju inwestycja nie jest w świetle art. 29 zwolniona z obowiązku pozwolenia na budowę. Wyrażane w powołanych orzeczeniach poglądy na temat kwalifikacji prawnej elektrowni wiatrowych w kontekście definicji ustawowych budowli, urządzenia technicznego czy urządzenia budowlanego funkcjonujących w ustawie Prawo budowlane czynione zasadniczo były na tle sporów związanych z kwestiami podatkowymi. Konstrukcja przepisu art. 29 Prawa budowlanego nie odnosi się natomiast wprost definicji ustawowych, wskazuje natomiast wyczerpująco rodzaje budów i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na tle ogólnej zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Zasadniczym argumentem przemawiającym, w ocenie skarżącego, przeciwko konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej elektrowni wiatrowej pozostawało twierdzenie, iż wskazany maszt, na którym zamontowany ma zostać wiatrak prądotwórczy ( turbina wiatrowa ) nie będzie posiadał fundamentów, a przymocowany zostanie do gruntu jedynie za pomocą 3 odciągów. W związku z takim poglądem skarżącego stwierdzić należy, iż ustawodawca tworząc katalog robót i obiektów budowlanych podlegających zgłoszeniu nie tworzy odrębnej kategorii obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę tylko na tej podstawie, iż nie są one w sposób trwały połączone z gruntem. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 października 2004 r., iż fakt trwałego związania obiektu z gruntem bądź brak takiego trwałego połączenia obiektu z gruntem nie przesądza o tym, czy wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie (sygn. akt IV SA 1535/03, Lex nr 160751). Zarzuty skarżącego w zakresie braku trwałości związania z gruntem masztu zamierzonej inwestycji – elektrowni wiatrowej, pozostają zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy w tym miejscu jednakże wskazać, że o tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa ( vide: wyrok NSA z 23.06.2006 r., II OSK 923/05 niepubl.). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce ( vide: wyrok NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 1509/06, wyroki WSA we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 726/07, sygn. II SA/Wr 583/07, II SA/Wr 576/07). Reasumując skarżący nie przytoczył argumentów pozwalających na uznanie, iż planowana przez niego inwestycja należy do ustawowej kategorii robót budowlanych objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na koniec jedynie wskazać należy, iż postulaty natury ekologicznej nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia, o ile nie mają one swego odbicia w obowiązujących przepisach prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.