II SA/Go 718/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi AMS S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 91, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592), art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prezydent Miasta zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania przez AMS S.A. robót budowlanych polegających na montażu nośnika reklamowego na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że po przeanalizowaniu złożonego przez inwestora zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót doszedł do wniosku, iż zamierzone roboty nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wykraczają poza zakres określony w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Organ przytoczył treść powyższego przepisu i uznał, że wyłącznie instalowanie reklam na istniejących już obiektach, np. budynkach, mostach, wiaduktach, słupach, wieżach itp. wymaga tylko dokonania zgłoszenia. Z projektu budowlanego załączonego przez inwestora do zgłoszenia wynika natomiast, że zakres przewidywanych robót obejmuje wykonanie konstrukcji nośnej dla zainstalowania tablicy reklamowej, co w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora, przytaczając stanowiska innych sądów administracyjnych, podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji naruszył przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wniósł o uchylenie sprzeciwu oraz umorzenie postępowania. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta, wskazując na przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazano, że zamiarem inwestora jest posadowienie na oznaczonej działce w [...] reklamy, składającej się z tablicy reklamowej oraz słupa nośnego osadzonego na betonowym fundamencie. Organ odwoławczy zaznaczył, że obiekt zgłoszony przez inwestora jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, czyli jest to budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Sposób umocowania na gruncie poprzez zastosowanie betonowej stopy pełniącej funkcję fundamentu pozwala na uznanie tego obiektu jako trwale związanego z gruntem. Choć inwestor podał, że jest to obiekt przestawny, organ odwoławczy uznał, że jest to obiekt z fundamentowaniem powierzchniowym. Realizacja nośnika reklamowego, który jest konstrukcją wolnostojącą w określonym miejscu na gruncie, posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Według organu robót tych nie można uznać za instalowanie tablic lub urządzeń reklamowych przewidzianych w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy i z tego też względu stwierdził, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem z dnia [...] lipca 2008r. podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianemu w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie wskazano, że w części orzeczeń Wojewódzkie Sądy Administracyjne przyjmują, że realizacja omawianego przedsięwzięcia wymaga pozwolenia na budowę, w innych natomiast, że tylko zgłoszenia. Według organu odwoławczego orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala uznać za trafne stanowisko zajęte w sprawie przez organ I instancji. Skargę na decyzję Wojewody, działając przez pełnomocnika, wniosła Spółka AMS. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej zajął stanowisko, że w świetle orzeczeń sądów administracyjnych organ odwoławczy błędnie uznał, że istnieje podstawa do wniesienia sprzeciwu z uwagi na to, że wykonanie zgłoszonych robót nie jest instalacją urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czym naruszył art. 30 ust. 6 ustawy. Skarżący powołując się na szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż dopuszczalne jest instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie tylko na obiektach budowlanych, ale i na gruncie. Ponadto zaznaczono, że z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które można uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Przepisy Prawa budowlanego w żaden sposób nie łączą tej kwestii z wymogiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brzmienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 jednoznacznie wskazuje, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem okoliczności wskazanych w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego, warunkującego uchylenie decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ppsa). W ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji miał podstawy, aby w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. – dalej: Prawo budowlane) wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu nośnika reklamowego. Jak bowiem trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji obiekt zgłoszony przez inwestora jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno – użytkową całość, czyli jest to budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego, zaś sposób umocowania na gruncie poprzez zastosowanie betonowej stopy, pełniącej funkcję fundamentu, pozwala na potraktowanie tego obiektu jako trwale związanego z gruntem. Taka kwalifikacja spornego obiektu skutkować musiała uznaniem, że jego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie tylko zgłoszenia, jak przyjmuje strona skarżąca. W myśl przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego – pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających m.in. na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków (...) oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym (...). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do tego, że według skarżącej planowane prace mieszczą się w pojęciu "zainstalowania" w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, a w ocenie organów obu instancji zamierzona inwestycja stanowi budowlę, o której stanowi przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaakcentować w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. Zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29-31 Prawa budowlanego, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (por. R. Dziewiński, P. Ziemski Prawo budowlane Komentarz Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2005 str. 141). W orzecznictwie wskazuje się, że z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z 11 września 2008 r. II OSK 982/07). Dodać należy, że przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiując pojęcie budowli stanowi, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a ponadto wskazuje listę przykładowych desygnatów definiowanego pojęcia. Wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której ten przepis się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech znacznie zbliżonych (por. Prawo budowlane Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007 r. str. 46-51). Z punktu widzenia niniejszej sprawy, jako szczególnie istotne wskazać należy, wymienione w omawianym przepisie – "wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że wyróżniać się powinno co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 – "wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyroki NSA z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07 i II OSK 681/07). Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych wynikają z tego, iż użyte w art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie" odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Przykładowo wskazać można na związki typu "instalowanie telefonu", "instalowanie programu w komputerze", "instalowanie alarmu". Pojęcie "instalowania" w języku potocznym nie występuje natomiast jako zamiennik słowa "budowanie". Z potocznym rozumieniem pojęcia "instalowanie" koreluje również jego wykładnia systemowa w ramach Prawa budowlanego. Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie – wskazać należy, iż pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15). Biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i 2 art. 29, a także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego trzeba uznać, że zakres pojęcia "budowy" oraz "instalowania" jest różny, a w konsekwencji "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż budowa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lutego 2007 r. sygn. II SA/Po 717/06, wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Op 436/07). Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" (art. 3 pkt 3), to zamieściłby stosowne postanowienie w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie w ust. 2 tego przepisu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. O tym zaś, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce (por. wyroki NSA z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 982/07 oraz z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07 i powołane tam orzeczenia). Niewątpliwie trafnie zwrócono uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 1509/06, wyroki WSA we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 726/07, sygn. II SA/Wr 583/07, II SA/Wr 576/07). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę na opisy oraz informacje zawarte w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji nazwanej jako "konstrukcja wsporcza wolnostojąca tablicy reklamowej". Według opisu obiekt składa się z dwustronnej tablicy reklamowej (o wym. 6x3 m) – wyniesionej ponad teren na wysokości 7,61 m, słupa nośnego stalowego (wys. 4 m) oraz podstawy fundamentowej osadzonej na poziomie terenu. Podstawa fundamentowa została określona jako przestawna, prefabrykowana, wykonana z betonu (blok fundamentowy o wym.: wys. 0,45 m, szer. 2,40 m o dł. 3,40 m). W projekcie przewidziano ustawienie podstawy fundamentowej na podłożu betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie z tym, że w przypadku określonego podłoża wymagane jest wykonanie podsypki i zagęszczenia. Natomiast w przypadku częściowego zagłębienia stopy należy pod fundamentem wykonać warstwę podbeton. W projekcie zawarto szczegółowe wyliczenia dotyczące obciążenia wiatrem. Wskazano również zakres przewidywanych robót budowlanych, który obejmuje: przygotowanie podłoża pod podstawę fundamentową, wykonanie podstawy fundamentowej żelbetonowej lub osadzenie prefabrykatu, osadzenie słupa na fundamencie, osadzenie tablicy wraz z jej konstrukcją na słupie wsporczym, wykonanie przyłączy instalacji elektrycznej i roboty wykończeniowe. W ocenie Sądu analiza zgłoszonego przedsięwzięcia wskazuje, że inwestor zamierza wykonać samodzielną konstrukcję przestrzenną, stanowiącą techniczno – użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast zakres i charakter robót budowlanych niezbędnych do realizacji inwestycji wskazuje, że w konkretnym przypadku będzie to budowa nowego obiektu budowlanego, a nie tylko instalowanie urządzenia reklamowego. Warto również zwrócić uwagę na zaprezentowane w orzecznictwie stanowisko wskazujące, że zgodnie z literaturą z zakresu budownictwa ogólnego – podstawy słupów konstrukcyjnych urządzeń reklamowych są fundamentami płytkimi spoczywającymi bezpośrednio na gruncie. Charakteru fundamentu posiadanego przez podstawy fundamentowe nie pozbawia wykonanie ich jako podstaw prefabrykowanych. Posadowienie podstaw fundamentowych wymaga zaś każdorazowo przeprowadzenia szeregu prac przygotowawczych, robót ziemnych m.in. niwelacja gruntu, zagęszczenie podłoża. Posadowienie podstawy fundamentowej jest elementem niezbędnym dla zamontowania całości nośnika reklamowego. Jeśli przyjąć więc założenie, iż konstrukcja wsporcza wraz z ekranem reklamowym jest instalowana do podstawy fundamentowej, to rzeczywiście tak określony sposób montażu nie wymaga pozwolenia na budowę, a wystarczające jest zgłoszenie w trybie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Podkreślić jednak należy, iż w takim przypadku pozwolenia na budowę wymagałoby samo posadowienie podstawy fundamentowej. Art. 3 pkt 3 in fine wyraźnie wskazuje, iż fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową stanowią budowle. Wykonanie zaś tego typu budowli nie jest objęte katalogiem zwolnień z art. 29 Prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy podstawa fundamentowa jest integralną częścią całego urządzenia reklamowego, to wykonanie takiego obiektu budowlanego jako całości wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lutego 2007 r. II SA/Po 717/06 i wyrok NSA z 11 września 2008 r. sygn. II OSK 982/07). Z tych wszystkich względów należy podzielić linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którą artykuł 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie odnosi się do wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, które z uwagi na fakt posiadania cech wyliczonych w art. 3 pkt 3 należy zaliczyć do budowli (por. wyroki wymienione wyżej, a ponadto wyroki NSA z 10 listopada 2006 r. II OSK 132/05, z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 923/05, z dnia 10 marca 2008 r. sygn. II OSK 186/07; wyroki WSA we Wrocławiu z 28 marca 2008 r. sygn. II SA/Wr 705/07, WSA w Krakowie z 2 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Kr 147/08, WSA w Gliwicach z 24 lipca 2006 r. sygn. II SA/GL 982/05, WSA w Bydgoszczy z 7 maja 2008 r. sygn. II SA/Bd 977/07). Jednocześnie Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądów prezentowanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z których zaczerpnięta została argumentacja przedstawiona w skardze. Słusznie więc organ odwoławczy uznał, dostrzegając różnorodność stanowisk zajmowanych przez sądy administracyjne, że budowa wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, usytuowanego w określonym miejscu, nie jest instalowaniem i nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W rezultacie skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.