II SA/Go 4/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. R. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] listopada 2021 r. Rada Gminy [...] podjęła, na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.), art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1974), uchwałę nr XXXI/227/2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Gminy [...]. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy w [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, przez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż w § 9 zaskarżonej uchwały zapisano, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 r.", jednakże Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] grudnia 2021 r. stwierdził nieważność § 9 uchwały uznając, iż uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie przepisem wewnętrznym, więc brak jest podstaw do jej ogłoszenia w urzędowym publikatorze. W konsekwencji uchwała nie została ogłoszona. W ocenie skarżącego brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uchwała ustalająca wysokość diet radnych należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest bowiem uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. W odpowiedzi na skargę organ podał, że uchwała będąca przedmiotem skargi, zawierała zapis dotyczący publikacji w dzienniku urzędowym. Jednak w wyniku przeprowadzonej kontroli niniejszej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., stwierdzono jej nieważność w części dotyczącej § 9, wobec czego uchwała podlegała publikacji na tablicy ogłoszeń oraz publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...]. Organ zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych oraz należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych, stanowi akt prawa miejscowego i powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W związku z powyższym wskazał, że Radzie Gminy [...] zostanie przedstawiony projekt uchwały w zakresie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej dla radnych Gminy [...], uwzględniający zapis w zakresie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpoznał opisaną powyżej skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył zarówno skarżący, jak i organ. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła w niniejszej sprawie opisana na wstępie uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Gminy [...]. Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy w [...], którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 390), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23). Ponadto stosownie do art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą jego legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18). W niniejszej sprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na to, iż jako akt prawa miejscowego, nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co stanowi istotne naruszenie prawa. Pierwotnie w zaskarżonej uchwale Rada Gminy [...] uznając, iż uchwała spełnia cechy aktu prawa miejscowego, przyjęła w § 9, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". W wyniku jednak przeprowadzonej kontroli Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] grudnia 2021 r., stwierdził nieważność tego paragrafu uchwały, uznając, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie przepisem wewnętrznym. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało zaskarżone przez gminę do sądu administracyjnego, wobec czego doszło do trwałego wyeliminowania z zaskarżonej uchwały treści dotyczącej jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Sąd uznał, iż powyższa okoliczność nie wpłynęła w jakikolwiek sposób na ograniczenia kompetencji prokuratora do zaskarżenia spornej uchwały do tutejszego Sądu. Należy zauważyć, iż prokuratorowi nie przysługiwał w tym zakresie wybór pomiędzy złożeniem do tutejszego Sądu skargi na przedmiotową uchwałę bądź na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., którym skutecznie wyeliminowano fragment zaskarżonej uchwały odnoszący się do jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Z treści art. 98 ust. 4 u.s.g. wynika, że takie uprawnienie przysługuje wyłącznie gminie i związkowi międzygminnemu (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, postanowienia NSA z dnia 28 czerwca 2024 r., III OSK 632/24 i III OSK 790/24 oraz postanowienie WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2005 r., III SA/Lu 276/05). W sytuacji zatem ustalenia, że opisana na wstępie uchwała Rady Gminy [...] narusza prawo, jedynym sposobem jej skutecznego zakwestionowania było zaskarżenie tejże uchwały przez prokuratora do sądu administracyjnego. Przechodząc do rozważań dotyczących istoty sporu Sąd wyjaśnia, iż uznał skargę oraz podniesione w niej zarzuty za w pełni uzasadnione. Wprawdzie w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z: 25 września 2019 r. II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16, 13 grudnia 2016 r. I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z: 19 września 2019 r., II OSK 2048/17, 20 września 2018 r. II OSK 2353/16, 25 lutego 2016 r. II OSK 1572/14, 11 września 2012 r., II OSK 1818/12). Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że niewątpliwie treść zaskarżonej uchwały przemawia za uznaniem jej za akt o charakterze normatywnym. Uchwała w sprawie diet radnych zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełni określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością, co oznacza, że zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, jak i zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2025 r., IV SA/Po 25/25). W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, stosownie do art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań odnoszących się do uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 2040/18, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., IV SA/Po 749/19, wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 719/18). Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z: 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 i 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, niewątpliwie podlegała obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem ostatecznie na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło wyeliminowanie fragmentu (§ 9 uchwały) stanowiącego o obowiązku opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Mimo więc tego, że uchwała w pierwotnym brzmieniu prawidłowo przewidywała konieczność jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], to jednak ostatecznie w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...], nie doszło do jej publikacji. Niespełnienie zaś powyższego wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 42 u.s.g. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.