II SA/Go 439/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi M.N. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta dokonania zwrotu M.N. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych pobranej za kartę pojazdu seria [...], wydaną na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego M.N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. M.N. wezwał Prezydenta Miasta do zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...], wydanej dla pojazdu marki [...] nr rej. [...], w kwocie 425 zł. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta poinformował M.N., że pobrana opłata za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł była zgodna z obowiązującym w dniu jej wydania stanem prawnym wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Zwrot żądanej kwoty może nastąpić po przedłożeniu prawomocnego wyroku sądowego nakazującego wypłatę żądanej kwoty. Pismo to doręczono wnioskodawcy w dniu 25 maja 2011 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. M.N. wezwał Prezydenta Miasta do zapłaty kwoty objętej żądaniem, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta odmówił uwzględnienia powyższego wezwania. Odmowę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z dnia [...] maja 2011 r. M.N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, redagując swoje pismo w formie pozwu o zapłatę. Swoje żądanie oparł na art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdzającego niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) ze wskazanymi wyżej art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. . W odpowiedzi Prezydent Miasta podniósł, iż jako organ rejestrujący miał prawny obowiązek przestrzegania obowiązujących w dacie pobierania opłaty przepisów prawnych. Pobranie opłaty w niższej kwocie niż określona w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że pobrana opłata była niesłusznie pobrana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przede wszystkim, z uwagi na sposób zredagowania przez skarżącego pisma, którym zainicjował on postępowanie sądowoadministracyjne, należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozstrzyga sporów cywilnoprawnych, nie rozpoznaje zatem pozwów o zapłatę. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (l OPS 3/07) podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się więc na art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Wskazano przy tym, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07). Aby na tego rodzaju czynność organu administracji wnieść skutecznie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy uprzednio dopełnić wymogu z art. 52 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Oznacza to, że przed wniesieniem w niniejszej sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powinien uprzednio – w terminie czternastu dni od powzięcia wiadomości o odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu – wezwać Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą odmową a następnie, w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpowiedzi organu na to wezwanie złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Analiza pisma M.N. z dnia [...] czerwca 2011 r. pozwala je uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a., mimo iż zostało ono zredagowane w formie wezwania do zapłaty. Kwestionuje ono bowiem zgodność z prawem postępowania organu w omawianej sprawie, nadto ewentualne uwzględnienie przez organ wezwania i zwrot skarżącemu dochodzonej kwoty 425 zł usunęłoby zarzucane przez skarżącego naruszenie przepisów prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy wpierw na materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Podstawę tą stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 ww. przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), dalej zwanego rozporządzeniem. Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Wskazać należy, iż kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, stwierdzić należy, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego trzeba zważyć, iż z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Należy również wskazać na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznaje przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r.,l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA). Prowadzi to, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia bezskuteczność zaskarżonej czynności. Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację, Sąd działając w oparciu o treść art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt l wyroku). Orzekając w punkcie II wyroku o uznaniu uprawnienia skarżącego do otrzymania zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu (art. 146 § 2 p.p.s.a.) Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt l OSK 590/09 i l OSK 589/09. NSA stwierdził, że skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Przyjęcie za uprawnioną takiej konstrukcji prawnej, daje Sądowi orzekającemu podstawę do uznania uprawnienia skarżącego do uzyskania zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dodać należy, iż Sąd uznając uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu części opłaty za karty pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł za kartę pojazdu, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wcześniej. Sąd uznał, iż niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdów była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe uzasadnia uprawnienie zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego), a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. Zbieżne stanowisko w tym zakresie wyrażają w swym orzecznictwie sądy administracyjne (por.: wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., III SA/Lu 46/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. II SA/Bk 699/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 109/08). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.