II SA/Go 483/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P.spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2024 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 13 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 13 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na części działki o nr [...] zlokalizowanej w obrębie geodezyjnym [...] , gmina [...]. Do wniosku dołączono m.in. projekt decyzji o warunkach zabudowy z załącznikiem graficznym, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym, a także kopię wniosku inwestora o ustalenie inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Po dokonaniu analizy otrzymanej dokumentacji w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. [...], znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. PPIS w [...] zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za czynności w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tj. uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Następnie dnia [...] lutego 2025 r. PPIS w [...] wydał decyzję płatniczą nr [...] zobowiązującą płatnika – [...] Spółkę z o.o. w [...] do zapłaty kwoty 141,00 zł tytułem kosztów za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w postaci analizy dokumentacji w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Od powyższej decyzji [...] Spółka z o.o. w [...] wniosła odwołanie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] który decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr PPIS w [...] z dnia [...] lutego 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z jej uzasadnienia, czynności poprzedzające wydanie decyzji przez PPIS odbywały się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a nie w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego. Odstąpienie od pobrania opłaty odnosi się do sytuacji, w której w wyniku badań nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych i dotyczy to wyłącznie czynności wchodzących w zakres bieżącego nadzoru sanitarnego. Natomiast za czynności wykonywane w ramach nadzoru zapobiegawczego, a do takich należy uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, pobiera się opłaty, niezależnie od faktu stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłaty pobierane są nie tylko za badania laboratoryjne, ale również za inne czynności przeprowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. PPIS jest uprawniony do ustalenia opłaty za dokonanie czynności przeprowadzenia analizy dokumentacji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, wykonywanych w toku postępowania zakończonego wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] PPIS w [...] zobowiązał [...] Spółkę z o.o. w [...] do zapłaty kwoty 141 zł jako kosztów za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tj. uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, została ona wydana na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416, dalej u.p.i.s.), przepisów § 2 – § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203) oraz zarządzenia Nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia [...] marca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za inne czynności wykonywane w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. Przedmiotowa kwota opłaty objęła koszty wykonania czynności kontrolnych i stanowi kalkulację kosztów ustalonych na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania zgodnie z powołanym na wstępie rozporządzeniem Ministra Zdrowia oraz zarządzeniami Dyrektora PSSE w [...], a także uwzględnia czas kontroli. Szczegółowe wyliczenie kosztów zostało przedstawione z zamieszczonych w decyzji tabelach. Opłata objęła czynności kontrolne polegające na analizie przedłożonych do wniosku dokumentów, koszty pośrednie, takie jak koszt średniego wynagrodzenia pracowników nadzoru wraz z pochodnymi, energii, wody, gazu, koszty korespondencji. Na skutek wniesienia przez Spółkę odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy decyzję PPIS w [...] z dnia [...] maja 2025 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych I zdrowotnych. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (art. 36 ust. 2). Przepis ten nie ma jednak zastosowania w sprawie, bowiem dotyczy opłat za czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1a). Z cytowanych przepisów wynika, że za czynności wykonywane w ramach nadzoru zapobiegawczego pobiera się opłaty, niezależnie od faktu stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ I Instancji był uprawniony co do zasady do ustalenia opłaty za dokonanie czynności (przeprowadzenie analizy dokumentacji w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych) wykonanych w toku postępowania zakończonego wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Opłaty nalicza się zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r., wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 36 ust. 4 u.p.i.s. W wyliczeniu kosztów uwzględniono, zgodnie ze zapisami w/w rozporządzenia, koszty bezpośrednie i pośrednie, których wysokość ustalona została zarządzeniem nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia [...] marca 2024 r. Organ I instancji przedstawił sposób ustalenia wysokości opłaty z podziałem na koszty bezpośrednie i pośrednie. Opłatę ustalono na podstawie prawidłowo sporządzonej kalkulacji, w której uwzględniono wszystkie koszty zgodnie z podziałem określonym w przywołanych wyżej przepisach i z uwzględnieniem wszystkich kosztów faktycznie poniesionych przez organ. Z dokumentacji wynika, iż została ona sporządzona za dokonanie analizy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dokumentów takich jak projekt decyzji o warunkach zabudowy, załącznik graficzny do niej, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym, kopia wniosku inwestora o ustalenie inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Przeprowadzone czynności kontrolne nastąpiły przed wydaniem postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Zatem decyzja zobowiązująca do zapłaty kosztów została wydana na podstawie prawidłowo przywołanych przepisów, a jej uzasadnienie wyjaśnia jednoznacznie, za jakie czynności została naliczona opłata i w jaki sposób wyliczono jej wysokość. Treść decyzji jest spójna i logicznie wyjaśnia, dlaczego w sprawie nałożono opłatę i jakimi przesłankami kierował się organ prowadzący postępowanie. W ocenie PWIS zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. "Inne czynności", o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmują czynności pozostające "w merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego Zatem czynności, które organ I instancji podjął w sprawie, pozostawały w "merytorycznym związku", a więc stanowiły przejaw nadzoru sanitarnego wykonywanego przez PPIS. Nałożona opłata została ustalona właściwie, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, jak również wewnętrzne PPIS. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji szczegółowo przedstawił sposób oszacowania nałożonej opłaty. Na powyższą decyzję [...] Spółka z o.o. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie: 1) art. 36 ust. 1 u.p.i.s. polegające na błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wraz z załącznikami mieści się w pojęciu "innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", o jakich mowa w art. 36 ust 1 u.p.i.s. i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o w/w przepis; 2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego zmierzające do wyjaśnienia kwestii, czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu I instancji celem przygotowania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy mieści się w katalogu "innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej"; 3) art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie kwestii spornej, czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej organowi I instancji celem przygotowania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy mieści się w katalogu "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Spółka podniosła, iż analiza wniosku i załączników do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest czynnością faktyczną ani badaniem, lecz działaniem administracyjno-proceduralnym będącym ustawowym obowiązkiem organu. Opłacie za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podlegać powinny tylko czynności wykraczające ponad standardowe koszty wydania konkretnej decyzji. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, nie każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko czynności, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności jak czas poświęcony na przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, wyraźnie i jednoznacznie nakładającego na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Absolutnie nic nie przemawia za tym, by w niniejszej sprawie prowadzone były czynności wykraczające ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji. To organ ustawowo zobowiązany jest do ponoszenia kosztów wydania decyzji i próba przeniesienia tego ciężaru na stronę stanowi działanie w sposób oczywisty niedopuszczalne. Organ ograniczył się do wskazania ogólnych kosztów administracyjnych – wynagrodzeń, energii, usług pocztowych – nie wykazując przy tym przeprowadzenia żadnych działań kontrolnych, badań terenowych, wizji lokalnych ani analiz mogących stanowić podstawę naliczenia opłaty w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Przyjęte w powyższym przepisie rozwiązanie ma charakter szczególny i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Nie można go wykładać rozszerzająco na wszystkie czynności administracyjne organu, w tym analizę dokumentacji. Koszty takie jak wynagrodzenia pracowników czy energia elektryczna są elementem funkcjonowania administracji publicznej i nie mogą być przerzucane na inwestora. Za taką interpretacją przemawia również treść art. 36 ust. 1 u.p.i.s., który stanowi o badaniach laboratoryjnych i innych czynnościach wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej "w związku" ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Chodzi tu zatem nie o badania laboratoryjne i czynności wykonywane "w ramach" nadzoru, ale tylko czynności pozostające z zapobiegawczym nadzorem w związku, a więc stanowiące pewien element dodatkowy. W świetle powyższego nie można zaakceptować próby obciążenia inwestora kosztami, które nie są wynikiem faktycznie przeprowadzonych czynności kontrolnych. Na gruncie obowiązującego prawa nie ma podstaw do przerzucania kosztów działania organów administracji publicznej – takich jak wynagrodzenia pracowników czy koszty energii – na podmiot prywatny, który jedynie występuje z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy. Decyzja organu I instancji narusza tym samym nie tylko przepisy u.p.i.s., ale także zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rzetelny. W konsekwencji zaskarżona decyzja jest wadliwa i jako taka powinna zostać uchylona w całości, a postępowanie w całości umorzone. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się niezasadna. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 36 ust. 1 u.p.i.s. W myśl tego przepisu za badania laboratoryjne oraz Inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z kolei w myśl art. 3 pkt 1a u.p.i.s. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W tej sytuacji w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 26 ust. 2 ustawy, w myśl którego za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań – na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 36 ust. 4 u.p.i.s., wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Do kosztów bezpośrednich zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innych czynności, które obejmują: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§ 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno- epidemiologicznej poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych, pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody, gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. Natomiast w myśl § 6 rozporządzenia czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno- epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno- epidemiologicznej. Z brzmienia przywołanego wyżej art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wynika, że "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania". Przepis ten nie przewiduje jakichkolwiek dodatkowych progów "wyjątkowości" czynności czy kosztów. Ustawodawca nie różnicuje rodzaju "innych czynności". Przeciwnie, obejmuje nimi także czynności analityczne, opiniodawcze i uzgodnieniowe, o ile pozostają one w funkcjonalnym związku z nadzorem. W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, w myśl którego analiza dokumentacji inwestycyjnej wykonywana w trybie art. 106 k.p.a. stanowi "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s., która może być objęta opłatą odpowiadającą kosztom jej wykonania (por. m.in. wyroki NSA z 25 czerwca 2024 r., II GSK 2260/24, czy też z 10 lipca 2025 r., II GSK 2603/24). W tej sytuacji za niezasadny należy uznać zarzut skargi, iż opłaty mogą dotyczyć jedynie działań "ponadstandardowych". Wykładnia zawężająca wykluczająca koszty analizy dokumentacji i sporządzenia uzgodnienia pozostawałaby nadto w sprzeczności z art. 3 pkt 1a u.p.i.s. oraz z § 3 – 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r., które przewidują zaliczanie do kosztów "innych czynności" zarówno kosztów bezpośrednich (wynagrodzenie pracowników, materiały, podróże), jak i pośrednich (administracja, energia, transport, aparatura), o ile wykazują związek z daną czynnością. Art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie uzależnia przy tym dopuszczalności pobierania opłaty przewidzianej w tym przepisie od wykazania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że wykonane czynności miały charakter "ponadstandardowy" oraz że określona część nakładu pracy "wykracza poza podstawowe czynności". Taki sposób rozumienia przepisu nie znajduje oparcia ani w jego treści, ani w ratio legis omawianej regulacji. Przepis ten ustanawia bowiem zasadę odpłatności za "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", nie różnicując tych czynności według kryterium ich rzekomej "wyjątkowości". Ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w związku ze sprawowaniem nadzoru", a więc wskazuje na funkcjonalny związek pomiędzy czynnością a realizacją ustawowych zadań organu, nie zaś na ich hierarchiczne zróżnicowanie. Pojęcie "inne czynności" obejmuje również merytoryczną analizę dokumentacji wykonywaną przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie art. 106 k.p.a., a także sporządzenie i wydanie samego uzgodnienia. Czynności te – jako pozostające w bezpośrednim związku z wykonywaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego – stanowią podstawę naliczenia opłaty odpowiadającej kosztom ich wykonania (por. m.in. wyroki NSA z 17 lutego 2025 r., II GSK 303/25 oraz z 3 marca 2025 r., II GSK 375/25). Wskazany kierunek interpretacji jednoznacznie odrzuca próbę podziału czynności na "standardowe" i "ponadstandardowe", uznając takie rozróżnienie za pozbawione podstawy ustawowej. Wymaganie, by organy inspekcji sanitarnej wykazywały, która część pracy "wykracza poza podstawowe czynności", byłoby równoznaczne z wprowadzeniem dodatkowych przesłanek nieznanych ustawie. Nietrafna okazała się także zawarta w skardze argumentacja, iż opłata została naliczona "za samo wydanie decyzji". Z akt sprawy, w tym z treści wydanych w sprawie decyzji wynika, że opłatą objęto czynność wykonywaną w ramach nadzoru zapobiegawczego, polegającą na przeprowadzeniu analizy dokumentacji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, wykonywanych w toku postępowania zakończonego wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 13 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 13 MW wraz z niezbędną infrastruktura towarzyszącą na części działki nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...], zakończoną wydaniem uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Czynność ta stanowiła integralny element realizacji zadań z art. 3 pkt 1a u.p.i.s. i jako taka mieści się w zakresie "innych czynności" w rozumieniu art. 36 ust. 1 tej ustawy. Dodać przy tym należy, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA przygotowanie, sporządzenie i wydanie rozstrzygnięcia końcowego stanowi nieodłączny element funkcjonalny czynności merytorycznej organu, którego wyłączenie z kalkulacji kosztów byłoby sprzeczne z § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r., przewidujących zaliczenie do kosztów zarówno elementów bezpośrednich – m.in. czasu pracy pracowników, kosztów materiałów, podróży służbowych, jak i pośrednich – m.in. kosztów administracji, energii, eksploatacji aparatury czy transport (por. m.in. wyrok NSA z 22 października 2025 r., II GSK 932/25). Za nieuzasadniony należało również uznać argument skargi, iż nie było możliwości nałożenia opłaty z uwagi na brak przeprowadzenia działań kontrolnych, badań terenowych, wizji lokalnej czy analiz. Art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie uzależnia możliwości pobrania opłaty od rodzaju czynności, lecz od faktu wykonania "innej czynności" pozostającej w związku z nadzorem zapobiegawczym oraz kosztów jej realizacji. W orzecznictwie podkreśla się, że czynności o charakterze analityczno-dokumentacyjnym, stanowią pełnoprawny element nadzoru zapobiegawczego i mogą być objęte opłatą, jeżeli ich wykonanie zostało wykazane w sposób zgodny z zasadami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. (§ 3–4). Powyższe poglądy pozostają w zgodzie z jednolitą obecnie linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stosowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. We wcześniejszych orzeczeniach można było spotkać się z poglądem, w myśl którego odpłatność z tego przepisu odnosi się przede wszystkim do czynności "technicznych i specjalistycznych", takich jak badania laboratoryjne czy kontrole terenowe, natomiast wątpliwości budziło obejmowanie nią czynności analityczno-dokumentacyjnych podejmowanych w toku uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II GSK 1834/18). Obecnie jednak, w następstwie utrwalenia poglądów wyrażonych m.in. w wyrokach NSA z 25 czerwca 2024 r. (II GSK 2260/24), z 10 lipca 2025 r. (II GSK 2603/24), z 17 lutego 2025 r. (II GSK 303/25) czy też z 3 marca 2025 r. (II GSK 375/25) przyjmuje się jednoznacznie, iż pojęcie "innych czynności" obejmuje również czynności o charakterze analitycznym, opiniodawczym i dokumentacyjnym, w tym przygotowanie i wydanie uzgodnienia sanitarnego. Innymi słowy, w zakresie kosztów "innych czynności" wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z procesem wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., II GSK 2604/24, a także wyroki NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07, z 16 grudnia 2008 r., II OSK 1645/07, z 28 stycznia 2015 r., II OSK 1546/13, z 30 maja 2016 r., II OSK 2281/14, z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15, z 16 września 2009 r., II OSK 1374/08, z 27 marca 2009 r., II OSK 449/08, z 1 lipca 2009 r., II OSK 1077/08), albowiem termin "inne czynności" z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie został ograniczony jedynie do czynności o charakterze badawczym, analityczno-sanitarnym czy kontrolnym, lecz jego zakresem objęto wszelkie czynności (w tym techniczno-procesowe, wyjaśniające, dokumentacyjne), jeżeli tylko wykazują one związek z celami i zakresem wykonywanego nadzoru sanitarnego (np. w postępowaniu incydentalnym zmierzającym do uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych). Pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie także w treści przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które wyraźnie nakazują zaliczyć w poczet kosztów nie tylko średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe, koszty podróży służbowych pracowników lub przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (tzw. koszty bezpośrednie, o których mowa w § 3 ww. aktu), lecz także koszty samej działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu (tzw. koszty pośrednie, wskazane w § 4 ww. aktu). Z powyższej regulacji wynika zatem, że zakres obowiązku ponoszenia kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności jest względnie szeroki, obejmując w istocie całość zasadniczych kosztów działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych, o ile tylko wykazują one związek z wykonywaniem zadań z zakresu nadzoru sanitarnego. Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., obejmuje zatem zarówno koszty bezpośrednie, jak i pośrednie wykonania tych czynności, zgodnie z § 3–4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela tę aktualną, ugruntowaną linię orzeczniczą i przyjmuje ją za własną w toku oceny niniejszej sprawy. W rozpatrywanej sprawie, w zestawieniu kalkulacyjnym zawartym w kwestionowanych przez skarżąca Spółkę decyzjach, wysokość kosztów poniesionych przez organ, zarówno bezpośrednich jak i pośrednich, została prawidłowo wykazana. Materiał dowodowy został w sprawie zgromadzony i poddany ocenie w stopniu niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, zaś wyniki tych ustaleń oraz oceny znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, które spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji nie było podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tzn. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z powyższego, również regulacje stanowiące materialnoprawną podstawę decyzji zostały poddane prawidłowej wykładni oraz prawidłowo zastosowane. W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.