II SA/Go 789/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Prezydent, powołując się na art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej jako u.g.n.) zawiadomił A.G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wobec niego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości w obrębie nr 1, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. A.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zawieszenie postępowania, uzasadniając go zdezaktualizowaniem się celów gospodarczych, które stały się przyczyną wnioskowania przez właściciela nieruchomości jej podziału. Powyższy wniosek podtrzymany został przez stronę w pismach z dnia [...] marca i z dnia [...] czerwca 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] Prezydent Miasta , na podstawie art. 123 § 1 i art. 124 oraz w związku z art. 97 § 1 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wobec A. G. opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zawieszenie postępowania - wszczętego z urzędu, na wniosek strony, w świetle art. 98 k.p.a. nie znajduje podstaw prawnych. Zdaniem organu nie zachodzi również żadna z przesłanek określonych w art. 97 § 1 k.p.a., która obligowałaby organ do zawieszenia postępowania. Na skutek złożonego przez A.G. zażalenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie m.in. art. 134 w zw. 101 § 3 i art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Zdaniem SKO w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje, a przysługuje ono wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W związku z powyższym Kolegium, nie przesądzając o zasadności czy bezzasadności argumentów zawartych w zażaleniu strony (które rozpoznane mogą być w trakcie ewentualnego postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji organu I instancji), uznało zażalenie za niedopuszczalne. Od powyższego postanowienia strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając mu naruszenie: I. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie jest niedopuszczalne, podczas gdy art. 101 § 3 k.p.a. stanowi o dopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, II. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzenia jakoby wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania złożony został pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., co jest nieprawdą bowiem w rzeczywistości skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania pismem z dnia [...] lutego 2018 r., a zatem o ponad cztery miesiące wcześniej, a pisami z dnia [...] marca 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. wobec bezczynności organu wniosek ten jedynie ponawiał. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zauważył, iż wbrew twierdzeniom SKO, przeważająca opinia doktryny, jak również sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednoznacznie opowiada się za dopuszczalnością zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, iż w art. 101 § 3 k.p.a. jest mowa o zaskarżalności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a nie o zawieszeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Zdaniem organu w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, mając na uwadze, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu administracyjnym, na które nie służy zażalenie, ani też nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też nie jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania (por. np. postanowienia NSA z dnia 26 czerwca 2018 r., II OSK 3035/17 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., II OSK 1590/13). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie przyjęło, że na takie postanowienia zażalenie nie przysługuje. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy bowiem zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Przed nowelizacją art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Oznaczało to, że zażalenie było dopuszczalne na wszystkie rodzaje rozstrzygnięć wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, tj. zawieszenia postępowania, odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia zawieszonego postępowania i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Po nowelizacji przepis ten stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Nowelizacja ta polegająca nie na nadaniu przepisowi nowego brzmienia lecz na dodaniu słów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" doprowadzić miała do zmiany rozumienia sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania" przez jego zawieszenie. Pojęcie "sprawa zawieszenia postępowania", wobec dokonanej nowelizacji, oznacza, iż zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Celem bowiem i istotą tej nowelizacji było dopuszczenie środka zażalenia tylko na rozstrzygnięcie hamujące postępowanie, zatem zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Stanowisko powyższe wbrew twierdzeniom zawartym w skardze jest już utrwalone w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są wyroki z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 946/17, z dnia 3 marca 2017 r., II OSK 1542/17, z dnia 3 stycznia 2017 r., II OSK 885/15, z dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 2536/14, z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2372/14, z dnia 16 lipca 2015 r., I OSK 2560/13, z dnia 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, z dnia 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14, z dnia 28 maja 2014 r., II OSK 2975/12, z dnia 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12, i z dnia 30 stycznia 2014 r., II OSK 1993/12. Także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela taką wykładnię art. 101 § 3 k.p.a., według której po jego nowelizacji zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, a nie przysługuje na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Konsekwencją powyższego jest również brak możliwości zaskarżenia takiego postanowienia do Sądu. Jak bowiem słusznie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 31 marca 2015 r., II OSK 1874/13, nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyśpieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skarga była niedopuszczalna. W tej sytuacji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało skargę odrzucić.