II SAB/Go 54/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi P.N. na przewlekłość i bezczynność postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z [...] r. znak [...] – w terminie 21 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P.N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lipca 2017r. P.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., poprzedzoną ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) do organu wyższego stopnia, skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego jako: PINB) w postępowaniu dotyczącym zrealizowania przez B. i M.K. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] lipca 2007 r. Zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 8, 12, 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty wydania wyroku, ukaranie PINB grzywną za niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, uznanie, że przewlekłość postępowania PINB ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, iż 31 maja 2013r. powiadomił PINB o wykonaniu na działkach nr [...], graniczących z jego działką nr [...], na skutek prac przygotowawczych w postaci niwelacji terenu (w celu realizacji przyszłych prac budowlanych tj. budowy domu, podjazdów, schodów, ogrodzenia), stopniowania i utwardzenia powierzchni gruntu oraz przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkujących powiększeniem płaskiej części terenu, bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, w wyniku czego doszło do znacznych ograniczeń i uciążliwości dla jego nieruchomości tj. działki nr [...]. Skarżący podał także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 161/16 zobowiązał PINB do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] października 2013 r. znak [...] – w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, oraz stwierdził przewlekłość postępowania PINB, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo jednak wydania tego orzeczenia PINB nie załatwił sprawy. Odpowiadając na skargę PINB wyjaśnił, że zawiadomieniem z [...] maja 2017 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tj. 30 września 2017 r. i jako przyczyny przedłużenia terminu wskazał zmianę z dniem 1 kwietnia 2017 r. na stanowisku PINB i związaną z tym konieczność zaznajomienia się z aktami postępowania, skomplikowany charakter sprawy oraz wniesienie skargi przez P.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji [...] z [...] lutego 2017 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy na dzień orzekania przedstawiał się następująco: 31 maja 2013 r. do PINB wpłynęło pismo P.N. w sprawie prac ziemnych wykonanych na działkach nr [...] (należącej do B. i M.K.) i [...], w związku z budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wskazał on, że nastąpiła ingerencja z robotami ziemnymi w głąb jego działki na około jeden do dwóch metrów, a sposób wykonania niwelacji terenu doprowadził do utraty oparcia dla gruntu działki nr [...], będącej jego własnością oraz jego ciągłego osuwania się. Pismem z [...] lipca 2013 r. PINB wyznaczył na dzień [...] sierpnia 2013 r. termin oględzin na działce nr [...]. Podczas oględzin ustalono, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania działki nie przewidywał rozwiązań dotyczących ukształtowania jej terenu. Działka przed rozpoczęciem budowy znajdowała się na znacznej pochyłości. Inwestorzy dokonali w trakcie budowy domu ukształtowania terenu działki, obniżając znacznie pierwotny poziom terenu, naruszając również teren działki sąsiedniej nr [...], dotychczas niezagospodarowanej i nie zabudowanej, stanowiącej własność P.N.. Wniósł on do protokołu, że nie zgadza się z takim stanem, jaki istnieje na styku obu działek i oświadczył, że na granicy między w/w działkami B. i M.K. powinni wykonać zabezpieczenie chroniące przed osuwaniem się ziemi z działki nr [...] na działkę nr [...]. Pismem z [...] września 2013 r. PINB poinformował P.N., iż nie znajduje podstaw do uznania, że roboty polegające na niwelacji terenu zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, a kwestie związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone przez sądem powszechnym. Pismami z [...] października 2013 r. P.N. zakwestionował stanowisko wyrażone przez PINB, domagając się prowadzenia postępowania wszczętego jego wnioskiem z [...] maja 2013 r. oraz zgłosił wnioski dowodowe. [...] października 2013 r. w siedzibie organu sporządzono notatkę służbową przy udziale P.N., z czynności porównania rzędnych występujących w zatwierdzonym projekcie budowlanym z rzędnymi występującymi na mapie zasadniczej, przyjętej do zasobów geodezyjno-kartograficznych w dniu [...] grudnia 2011 r. Pismem z [...] października 2013 r. znak: [...] organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] lipca 2007 r., wyznaczając jednocześnie na dzień [...] listopada 2013 r. kontrolę na działce inwestorów. Po jej przeprowadzeniu i wyznaczeniu stronom pismem z [...] listopada 2013 r. terminu 7 dni na wypowiedzenie się w sprawie, który upłynął 5 grudnia, decyzją z [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) PINB nałożył na B. i M.K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działki nr [...], uwzględniającego zmiany w zakresie rzędnych terenu działki oraz poziomu parteru budynku, dokonane podczas realizacji budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania P.N. WINB decyzją z [...] lutego 2014 r. znak: [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że PINB w dotychczasowym postępowaniu nie wziął pod uwagę rozbieżności jakie występują między budynkiem faktycznie wybudowanym, a zaprojektowanym w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. Wskazał również na brak w postępowaniu PINB oceny stanu faktycznego robót budowlanych wykonanych w warunkach odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Akta sprawy zwrócone zostały PINB 17 kwietnia 2014 r. Postanowieniem z [...] maja 2014 r. znak: [...], PINB na art. 81c ust. 2 Prawa bud., nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia niniejszego postanowienia: oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zrealizowanym na działce nr [...] w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, aktualnej mapy z pomiarem inwentaryzacyjnym sporządzonej przez uprawnionego geodetę wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót ziemnych, które spowodowały nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym istotne obniżenie poziomu terenu działki nr [...] i naruszenie terenu działek sąsiednich, a w szczególności niezagospodarowanej działki nr [...] oraz wskazanie sposobu wykonania na granicy tych działek zabezpieczeń o odpowiedniej wysokości chroniących teren działek sąsiednich przed dalszymi zmianami w zakresie jego naturalnego ukształtowania oraz umożliwiających odtworzenie pierwotnego ukształtowania działki [...]. 10 lipca 2014 r. do organu wpłynęła przedstawiona przez inwestorów ekspertyza techniczna sporządzona przez H.P. wraz z aktualna mapą dla celów projektowych oraz wskazaniem sposobu zabezpieczenia i odtworzenia pierwotnego ukształtowania działki [...], o czym pismem z [...] lipca organ powiadomił strony, wyznaczając termin 7 dni do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Pismem z [...] lipca P.N. zarzucił, że inwestorzy w istocie nie dostarczyli oceny i ekspertyzy wskazujących na możliwość doprowadzenia nielegalnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wobec czego organ powinien wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Kolejnym pismem z [...] sierpnia PINB ponownie zawiadomił strony o uprawnieniach z art. 10 K.p.a. , które mogą być zrealizowane w terminie 7 dni. Wezwaniem z [...] sierpnia 2014 r. PINB zobowiązał inwestorów do przedłożenia projektu budowlano wykonawczego muru oporowego na działce nr [...] od strony działki nr [...], o jakim mowa w pkt. 2.5 złożonej ekspertyzy. Kolejnym pismem z [...] sierpnia 2014 r. PINB powiadomił o 7- dniowym terminie na zapoznanie się z aktami przed wydaniem decyzji. Decyzją z [...] września 2014 r. znak: [...] PINB nałożył na B. i M.K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie sześciu miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się decyzją ostateczna, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dokonanych podczas realizacji omawianego jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz obowiązek wykonania konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...] przylegającej do granicy działki nr [...], z dostosowaniem wysokości tej konstrukcji do rzędnych terenu działki nr [...] wg mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. W wyniku odwołania obu stron postępowania, decyzją z [...] października 2014 r. znak: [...] WINB uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej nie podano parametrów konstrukcji oporowej, której obowiązek wykonania na terenie działki nr [...] nałożył PINB w pkt 2 tej decyzji. WINB wskazał również, że parametry techniczno-metryczne konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...] przylegającej do działki nr [...] powinny być elementem ekspertyzy technicznej, którą na żądanie PINB przedłożyli inwestorzy. Zdaniem organu odwoławczego w takim przypadku organ I instancji powinien wdrożyć środki prawne przewidziane w art. 81c ust. 4 Pr. bud. Po otrzymaniu akt sprawy 16 grudnia 2014 r., realizując wytyczne organu odwoławczego, PINB postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. znak: [...], nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia – w terminie do 30 marca 2015 r. – sporządzonej ekspertyzy technicznej. Pismem z [...] lutego 2015 r. inwestorzy poinformowali PINB o trudnościach w uzyskaniu uzupełnienia ekspertyzy technicznej. Po udzieleniu inwestorom wyjaśnień przez organ, 30 marca 2015 r. złożyli oni w PINB projekt budowlany dotyczący murów oporowych na granicy działki [...]. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2015 r. organ powiadomił strony o 7 dniowym terminie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, który upłynął z dniem 15 kwietnia 2015 r. 20 kwietnia do organu wpłynęło pismo P.N. z zarzutem, że wbrew twierdzeniom inwestorów nie doszło do wznowienia znaków granicznych naruszonych podczas wykonywania prac budowlanych w warunkach istotnego odstępstwa. Kolejnym pismem z [...] maja P.N. zarzucił PINB, że nie uwzględnił żadnego z jego wniosków dowodowych, nie uzyskał wnioskowanej przez niego dokumentacji, wniósł o włączenie projektu budowlanego oraz wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 4 Prawa bud., jak też zadeklarował złożenie szczegółowych uwag do 12 maja 2015 r. Pismem z [...] maja 2015 r. P.N. wniósł obszerne uwagi kwestionując m.in. poprawność i zgodność z prawem złożonych rozwiązań projektowych, domagał się wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 4 Pr. bud. oraz wdrożenia wytycznych udzielonych przez WINB w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2014 r. [...] maja 2015 r. PINB wystąpił do Biura Geodezji i Kartografii o przekazanie potwierdzonej kopii operatu geodezyjnego dotyczącego usytuowania znaków granicznych między działkami [...], który uzyskał ok. [...] maja 2015. Decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. PINB nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2016 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] oraz uwzględniającego obowiązki nałożone w pkt 2 tej decyzji. W jej pkt 2 organ nałożył na inwestorów obowiązek wykonania konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...] przylegającej do granicy działek [...] z dostosowaniem jej wysokości do rzędnych terenu działki [...] wg stanu istniejącego w dacie wydania pozwolenia na budowę (wg mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z dnia [...] maja 2007 r. ) i wg wytycznych określonych w tym punkcie decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez P.N., decyzją z [...] lipca 2015 r. znak [...], WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2015 r., zwracając organowi I instancji akta sprawy w dniu 11 września 2015 r. Kolejnymi pismami z [...] listopada, [...] grudnia 2015 r. [...] grudnia, [...] stycznia 2016 r. oraz [...] lutego 2016 r. P.N. skierował pod adresem organu szereg wniosków i uwag. Odnosząc się do nich PINB udzielał stronie odpowiedzi pismami z [...] grudnia 2015 r., [...] stycznia, [...] lutego [...] lutego 2016 r. oraz [...] marca 2016 r., a postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. dokonał wyjaśnienia sentencji decyzji z [...] czerwca 2015 r. 6 kwietnia 2016 r. do PINB wpłynęło pismo WINB informujące o złożeniu przez inwestorów B. i M.K. wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] września 2014 r., znak [...] oraz z [...] czerwca 2015 r. znak [...] wraz z wnioskiem o przekazanie akt mu sprawy. Żądane akta PINB przesłał 13 kwietnia 2016 r. 22 kwietnia do organu wpłynęło zawiadomienie WINB o przekazaniu GINB jako właściwemu podania B. i M.K. "z dnia [...] lutego 2016 r." w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2015 r., znak [...] oraz postanowienie WINB z [...] kwietnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności PINB z [...] września 2014 r., znak [...] ze względu na fakt, że wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja WINB z [...] października 2014 r. Wpłynęło też do wiadomości organu pismo WINB z [...] kwietnia 2016 r. skierowane do GINB, dotyczące m.in. przekazania temu organowi akt sprawy prowadzonej przez organ powiatowy. 16 maja 2016 r. do PINB wpłynęły trzy zawiadomienia GINB o wszczęciu – na wniosek B. i M.K. postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności: 1. decyzji WINB z dnia [...] października 2014 r. uchylającej decyzję PINB z [...] września 2014 r., znak [...]; 2. decyzji WINB z [...] lutego 2014 r., uchylającej decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...]; 3. decyzji WINB z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dna [...] czerwca 2015 r., znak [...] oraz zawiadomienie Wojewody o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, którą organ ten uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę B. i M.K.. 4 i 8 lipca 2016 r. PINB otrzymał do wiadomości decyzje GINB z [...] czerwca i [...] lipca 2016 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] lutego 2014 r., z [...] października 2014 r. oraz z [...] lipca 2015 r. (tj. decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2015 r., znak [...]). 15 lipca 2016 r. Wojewoda przesłał organowi decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta uchylającej decyzję własną z [...] lipca 2013 r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę B. i M.K.. 20 lipca 2016 r. do WINB wpłynęła skarga P.N. na bezczynność i nierozstrzygnięcie w ustawowym terminie sprawy dotyczącej istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę z zarzutem, że mimo upływu terminu zakreślonego w decyzji z [...] czerwca 2015 r. ([...] czerwca 2016 r.) PINB nie dokonał sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją, którego zresztą inwestorzy nie zrealizowali, i nie wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust.1 pkt 5 Pr. bud. Wezwany do udzielenia wyjaśnień PINB stwierdził (pismo do WINB z [...] lipca 2016 r.), że znany jest mu fakt niewykonania przez inwestorów nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie, jednakże z uwagi na toczące się postępowania nadzwyczajne organ "z ostrożności procesowej" nie podejmuje żadnych działań. Pismem z [...] sierpnia, sprostowanym [...] sierpnia 2016r., WINB uznał skargę P.N. na brak działań PINB mimo upływu terminu wyznaczonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. za zasadną. 2 września 2016 r. P.N., za pośrednictwem PINB, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność i przewlekłość PINB. Sąd wyrokiem z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 161/16 zobowiązał PINB do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z [...] października 2013 r. znak [...] – w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, oraz stwierdził przewlekłość postępowania PINB, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis ww. wyroku wpłynął do PINB 16 grudnia 2016 r. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] PINB poinformował strony postępowania, iż w terminie 5 dni mogą zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, składając wnioski i zastrzeżenia. Pismem z [...] stycznia 2017 r. P.N. zwrócił się do PINB o nakazanie inwestorom rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz doprowadzenie działki nr [...] w zakresie ukształtowania, utwardzenia i poziomu rzędnych, do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...], PINB – na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego – nakazał B. i M.K. zaniechanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...]. Pismem z [...] marca 2017 r. P.N. odwołał się od decyzji PINB z [...] lutego 2017 r. nr [...]. WINB decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił decyzję PINB z [...] lutego 2017 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na decyzję WINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] P.N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zawiadomieniem z [...] maja 2017 r. PINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tj. 30 września 2017 r. i jako przyczyny przedłużenia terminu wskazał zmianę z dniem 1 kwietnia 2017 r. na stanowisku PINB i związaną z tym konieczność zaznajomienia się z aktami postępowania, skomplikowany charakter sprawy oraz wniesienie skargi przez P.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. 14 czerwca 2017 r. do WINB wpłynęło ponaglenie P.N.. Postanowieniem z 18 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 436/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. umorzył postępowanie sądowadministracyjne, wobec cofnięcia przez P.N. skargi. Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] WINB stwierdził bezczynność PINB i wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin, licząc od dnia otrzymania postanowienia, do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – powoływanej jako: p.p.s.a), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 K.p.a. takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest ponaglenie do organu wyższego stopnia. W rozpatrywanej sprawie skarżący, pismem z [...] czerwca 2017 r. wniósł do WINB pismo spełniające wymogi ponaglenia w związku z brakiem działań PINB w sprawie dotyczącej zrealizowania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Tym samym należało uznać, że skarżący uczynił zadość wynikającemu z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymogowi poprzedzenia skargi środkiem zaskarżenia przysługującym w administracyjnym toku instancji. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 K.p.a, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 K.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności bądź przewlekłości PINB to, odnosząc się do tak sformułowanego przedmiotu zaskarżenia, tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W powołanym przepisie art. 36 K.p.a. nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 Kpa. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy z określeniem przyczyn opóźnienia (vide: wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zważywszy na analizowany przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 czerwca 2015 r., II SAB/Go 17/15). Jednakże należy mieć na uwadze, że wobec braku legalnych definicji pojęć "bezczynności" oraz "przewlekłości" w prowadzeniu postępowania administracyjnego, trudności w rozróżnieniu tych zjawisk w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla sądu to, jak skonkretyzowany został przedmiot skargi. Jeżeli więc strona złożyła jedno ponaglenie w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie, a później wniosła skargę do sądu administracyjnego, to niezależnie od formalnego określenia przedmiotu zaskarżenia w ponagleniu i w skardze, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania (vide: wyrok NSA z 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14 – baz orzeczeń nsa.gov.pl ). Oznacza to również, iż nie jest wiążące dla sądu określenie przedmiotu zaskarżenia przez stronę (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania). W istocie bowiem przedmiotem kontroli sądowej w tego typu sprawach pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. W świetle przytoczonych wyżej poglądów judykatury oraz w wyniku analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do bezczynności PINB, rozumianej jako brak działań organu wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu wydanie decyzji kończącej to postępowanie. Organ ten podejmował bowiem w toczącym się postępowaniu cały szereg opisanych czynności, zarówno dowodowych jak i orzeczniczych, zatem niezbędne stało się zbadanie sprawy pod kątem zarzucanej przewlekłości postępowania. W odniesieniu do zjawiska przewlekłości postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy ( vide: wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie – a będzie nią data orzekania przez sąd – można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (vide: wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl). W pojęciu przewlekłości mieszczą się sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mimo iż żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje ( vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 44). W przypadku stanu przewlekłości postępowania należy też oceniać czynności organu pod kątem ich "pozorowania" w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu przewlekłości postępowania należy mieć na względzie sytuację, w której organ działa opieszale lub tylko pozoruje działania, formalnie nie będąc bezczynnym (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 78). W orzecznictwie można się również spotkać z poglądami, iż pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2011 r., IV SAB/Wr 84/11, WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, w Lublinie z 19 lutego 2013 r., II SAB/Lu 118/12 oraz WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., I SAB/Wa 473/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl ), albo też czynności te są mało istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy (vide: wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 czerwca 2013 r., II SA/Go 26/13 oraz WSA w Łodzi z 5 lipca 2013 r., II SAB/Łd 48/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem m.in. opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., I SAB/Wa 323/13 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Zastrzec przy tym należy, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VII SAB/Wa 120/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jak już zostało wyżej wskazane, zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postepowania. Przepis art. 36 K.p.a. stanowi , że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte 31 października 2013 r. i do dnia rozpoznawania skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB, nie zostało zakończone. Można wprawdzie uznać, że w pewnym zakresie organ zadośćuczynił ustawowym obowiązkom związanym z niezałatwieniem sprawy w terminie tj. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie zawiadomieniem z [...] maja 2017 r. i wyznaczał termin załatwienia sprawy do 30 września 2017 r. Formalnie realizował zatem procesowy obowiązek określony w art. 36 K.p.a. Niemniej jednak okoliczność ta nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Istotne z tej perspektywy jest bowiem to, że zmiana na stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a więc zmiana piastuna organu (ale też wakat na danym stanowisku) nie przerywa ciągłości istnienia samego organu, bowiem to organ podejmuje wszelkie działania w obowiązującym porządku prawnym, nie zaś jego piastun. Po drugie zaś złożenie przez skarżącego skargi na decyzję kasacyjną WINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], a więc decyzję uchylającą decyzję organu I instancji z [...] lutego 2017 r., nie może stanowić podstawy do zaniechania przez PINB dalszych działań w celu załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Wniesienie bowiem skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, chyba, że Sąd czy organ wstrzyma wykonanie decyzji, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższego Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z [...] października 2013 r. znak [...] – w terminie 21 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Nadto Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez PINB jest prowadzone w sposób przewlekły. Równocześnie Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznając, że przewlekłość postepowania organu miała charakter rażący, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym znaczny upływ czasu (cztery lata) od dnia wszczęcia postępowania. Tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy organ przekonująco nie usprawiedliwił. Również Sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby tak długi okres załatwiania tej sprawy. Sąd wymierzył przewidzianą przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywnę w wysokości 500 zł. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, jednakże w ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania ze względu na długość jego trwania miało szczególnie naganny charakter, który uzasadniał zastosowanie tego środka dyscyplinującego. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu przewlekłości postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te objęły zwrot uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł oraz koszty przejazdu skarżącego do Sądu na rozprawę w wysokości 100 zł.