II SO/Go 11/11

Dnia 9 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy z wniosku G.G. o wymierzenia grzywny Burmistrzowi w związku z niewykonaniem w terminie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić wniosek. G.G., za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 roku, złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 listopada 2010 roku w spr. II SA/Go 695/10. Skarga została wniesiona bezpośrednio do sądu, przesyłką nadaną w urzędzie pocztowym dnia 1 lipca 2011 roku, do którego wpłynęła w dniu 6 lipca 2011 roku. Sąd przekazał skargę do organu, celem udzielenia odpowiedzi, a następnie przesłania do sądu w trybie art. 54 ppsa, w dniu 8 lipca 2011 roku. Organ otrzymał tę przesyłkę w dniu 13 lipca 2011 roku. W dniu 11 sierpnia 2011 roku Burmistrz wysłał do sądu akta sprawy oraz odpowiedz na skargę. Organ skargę przekazał sądowi w dniu 19 sierpnia 2011 roku. Skarżący, w dniu 12 września 2011 roku złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. wniosek o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zwrot poniesionych kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku, powołując się na przedstawione wyżej fakty, podniesiono zarzut niedopełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi sądowi w terminie trzydziestu dni do czego zobowiązuje art. 54 § 1 ppsa. Skarżący odwołał się do celu grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ppsa, mianowicie zarówno dyscyplinującego jak również restrykcyjnego. Zdaniem skarżącego samo przekroczenie terminu trzydziestodniowego daje podstawę do wymierzenia organowi grzywny, chociażby w chwili orzekania o grzywnie skarga i akta administracyjne znajdowały się już w dyspozycji sądu. Podkreślił, że skarga zawarta w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 roku dotyczyła bezczynności Burmistrza, dlatego jej przekazanie z wyraźnym uchybieniem terminu określonego w art. 54 § 2 ppsa trzeba uznać za działanie mające cechy rażącego naruszenia prawa. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz domagał się jego nieuwzględnienia i w efekcie oddalenia. Organ wskazał, że w dniu 11 sierpnia 2011 roku przekazał do sądu skargę, akta sprawy oraz odpowiedzią na skargę, czym dopełnił obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 ppsa. W tym zakresie złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z książki nadawczej organu w zakresie zapisu dokonanego w dniu 11 sierpnia 2011 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, iż stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) nazywanej dalej ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 54 § 2 ppsa, organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Aby rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie ( zob. W. Sawczyn, glosa do postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007r., sygn. akt II SO/Gd 5/07, OSP 2009, zeszyt 7-8, s. 547). W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział jednakże w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów administracji publicznej uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 ppsa, sąd - na wniosek skarżącego - może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 ppsa jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 ppsa instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienie przezeń obowiązków procesowych o jakich mowa w art. 54 § 2 ppsa. W tym miejscu powtórzyć trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym uwagi podniesione w uchwale siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 roku w spr. II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2), że obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, gdy organ nie dopełnił w terminie przesłania skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 ppsa. Poza wskazanymi wyżej dwoma funkcjami wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 ppsa pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy sytuacji, w której skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przekazano do sądu po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny. W rozpoznawanej sprawie skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę przekazano do sądu jeszcze przed wniesieniem wniosku o ukaranie grzywną. W ocenie Sądu skoro grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 ppsa, jak wyżej wywiedziono, spełnia nie tylko funkcję dyscyplinującą, ale także represyjną i prewencyjną w stosunków do organów administracji, to należy przyjąć, że nie tylko przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi tej grzywny, ale także wykonanie tej czynności jeszcze przed złożeniem tego wniosku, nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu sprawy wymierzenia grzywny. Okoliczność ta może mieć jedynie znaczenie dla określenia wysokości grzywny (zobacz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 roku w spr II OZ 481/11 i z dnia 25 maja 2011 roku w spr. I OZ 364/11oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2011 roku w spr II SO/Gd 5/11). Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy II SAB/Go 50/11 oraz Dz.K. 40/11, skargę wniesiono do Burmistrza w dniu 13 lipca 2011 roku, zatem trzydziestodniowy termin jej przekazania wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzi na skargę upłynął z dniem 12 sierpnia 2011 roku. Powyższe fakty są niesporne. Jak się okazuje w dniu 11 sierpnia 2011 roku, organ przekazał jedynie akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę zaś oryginał skargi w dniu 17 sierpnia 2011 roku, zatem z czterodniowym przekroczeniem terminu. Taki stan faktyczny wynika zarówno z treści pisma Burmistrza datowanego na dzień [...] sierpnia 2011 roku, jak również z zapisu dokonanego w książce nadawczej przesyłek pocztowych, którą organ jako dowód złożył wraz z odpowiedzią na wniosek. Powyższe fakty znajdują potwierdzenie w treści pisma Burmistrz z dnia [...] sierpnia 2011 roku informującego sąd o dosłaniu, w ślad za aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, oryginału skargi jako załącznik tego pisma. Organ z faktu przekazania sądowi przesyłki pocztowej w dniu 11 sierpnia 2011 roku wywodzi skutek dopełnienia omawianego obowiązku ustawowego. W ocenie Sądu pogląd taki jest nietrafny. Zdaniem Sądu obowiązek przewidziany w art. 54 § 2 ppsa ma charakter bezwzględny. Ukształtowane jednolicie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna, to jest piśmiennictwo prawnicze wskazują, że niezastosowanie się do obowiązków określonych w przepisie art. 54 § 2 ppsa wystąpi zarówno w przypadku niepodjęcia przez organ administracji w terminie czynności wymienionych w tym przepisie, jak i w wypadku ograniczenia się przez ten organ do wykonania jedynie niektórych z tych czynności, przykładowo przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, lecz bez skargi, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (patrz: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 roku w spr. I OZ 1007/09, Wojewódzkich Sadów Administracyjnych w : Warszawie z dnia 27 lipca2010 roku w spr. II SO/Wa 30/11z dnia 6 września 2010 roku w spr. II SO/Wa 33/11, w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2011 roku w spr. III SO/Kr 20/11, w Poznaniu z dnia 7 września 2011 roku w spr. IV SO/Po 4/11, Roman Hauser, Marek Wierzbowski - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck – 2011, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Wydanie II, Zakamycze 2006, s. 145., B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2007, s. 437 - 438). W świetle powyższych rozważań organ niewątpliwie uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 ppsa, skoro wszystkie dokumenty wymienione w tym przepisie zostały przesłane do sądu w dniu 17 sierpnia 2011 roku, zatem po upływie czterech dni. Przepis art. 55 § 1 ppsa stanowi, iż "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy ppsa". Wobec takiej treści cytowanego przepisu stwierdzić należy, że wymierzenie grzywny ma charakter uznaniowy, zatem nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu orzekającego. Skoro ustawodawca rozstrzygnął, że sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny oznacza to, uznaniowość jej wymierzenia, a tym samym obowiązek uwzględnienia przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego wszystkich okoliczności sprawy, zatem jej charakter, przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, nadto czy ewentualna grzywna spełni swoje funkcje. Na fakultatywność orzekania grzywny przez sądy administracyjne zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale, gdzie stwierdził, że obecna konstrukcja ustawowa jest w tej mierze elastyczna i dobrze dopasowana do zmiennych realiów praktyki. Sądy orzekają bowiem wysoką grzywnę, gdy uchybienie terminu było rażące, oddalają wreszcie wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy ( por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 roku w spr. I OZ 344/11, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Łodzi z dnia 13 listopada 2011 roku w spr. III SO/Łd 10/09, w Szczecinie z dnia 6 maja 2010 roku w spr. II SO/Sz m.in. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). W realiach rozpoznawanej sprawy przekazanie skargi przez Burmistrza do sądu nastąpiło z opóźnieniem zaledwie czterech dni. Faktycznie organ przekazał akta sprawy wraz z odpowiedzią w ustawowym terminie, zaś opóźnienie dotyczyło jedynie przekazania skargi. Oceniając okoliczności niezachowania omawianego terminu, Sąd zwrócił także uwagę na fakt przekazania skargi przez organ bez wzywania o uzupełnienie braku formalnego, lecz wyłącznie na zasadzie samokontroli. Trzeba również uwzględnić, że organ przekazał skargę sądowi około cztery tygodnie wcześniej od złożenia wniosku o wymierzenie grzywny. Wnioskodawca domagając się wymierzenia Burmistrzowi grzywny w maksymalnej wysokości, nie wskazał przesłanek uzasadniających określenie tak oznaczonej jej kwoty. Wysokość żądania budzi zastrzeżenie jeśli zważyć, że wnioskodawca, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wadliwie skargę do sądu zamiast do organu ( art. 54 § 1 ppsa ), którą pomimo czynności natychmiast podjętych przez sąd, organ otrzymał dopiero po upływie sześciu dni, a to w zestawieniu z czterodniowym opóźnieniem organu. Mając na uwadze całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy, a zwłaszcza, że skoro opóźnienie wyniosło zaledwie cztery dni, zatem realnie nie miało wpływu na możliwość rozpoznania sprawy, Sąd, z powołaniem się na przepis art. 55 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 ppsa, uznał za stosowne wniosek oddalić.