I SA/Ke 261/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga,, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. Spółka Gminy z o.o. w S. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej p o s t a n a w i a: 1. Odrzucić skargę; 2. Zwrócić stronie skarżącej Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. Spółka Gminy z o.o. w S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych z tytułu uiszczonego wpisu od skargi. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w wyniku kontroli Przedsiębiorstwa w S. Spółki Gminy z o. o. (Spółka) z dnia 21 kwietnia 2009r. wskazał na nieprawidłowości, w związku z którymi stwierdził, że wydatki w kwocie 355 691,24 euro, nie mogą być uznane za wydatki kwalifikowane. Jednocześnie organ przedstawił rekomendację by zwrócić się do Instytucji pośredniczącej II szczebla – Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie, z którym zawarta była umowa o dofinansowanie projektu, celem uzgodnienia sposobu usunięcia nieprawidłowości. Spółka pismem z dnia 10 maja 2010r. wniosła na ww. wynik kontroli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz odwołanie do Dyrektora Izby Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 22 lipca 2010r. sygn. akt I SA/Ke 330/10 odrzucił skargę Spółki, jako niedopuszczalną wskazując, że zaskarżony wynik kontroli nie spełnia warunków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Nadto skarżąca nie wyczerpała trybu wymaganego przepisem art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a., tzn. nie wezwała organu administracji do usunięcia naruszenia prawa. Dyrektor Izby Skarbowej z kolei, postanowieniem z dnia [...] . nr[...] , stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jego uchylenie. W tej samej skardze jednocześnie wniesiono o uchylenie wyniku kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia 21 kwietnia 2009r. W ocenie skarżącej Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w wyniku kontroli określił konkretny obowiązek sprowadzający się do zwrotu konkretnej kwoty. Ponadto nakazał w zakreślonym terminie uzgodnić sposób usunięcia rzekomych nieprawidłowości, co oznacza, zdaniem Spółki, nakaz uzgodnienia sposobu ich zwrotu. Ponadto Spółka wskazała na postanowienie WSA w Kielcach z dnia 22 lipca 2010r. i podniosła, że Sąd oceniając wynik kontroli dostrzegł w nim elementy decyzji, określając go w sentencji postanowienia jako decyzję w przedmiocie wyniku kontroli, mimo, że złożona przez skarżącą skarga była skargą na "wynik kontroli", a nie na decyzję. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że wynik kontroli zawiera elementy władztwa administracyjnego, wykracza w tym zakresie swą treścią poza art. 27 ustawy o kontroli skarbowej, nakłada w sposób władczy obowiązki na skarżącą, kreuje jej sytuację prawną również w innych aspektach i w takich realiach nosi cechy decyzji administracyjnej, a jako taki podlega zaskarżeniu. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z nieprawidłowościami stwierdzonymi przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w wyniku kontroli i uzasadniła swoje stanowisko w tym zakresie. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skargi, na posiedzeniu WSA w Kielcach w dniu 4 listopada 2010r. Przewodniczący zarządził wyłączenie skargi na wynik kontroli do odrębnego rozpoznania, która postanowieniem WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2010r. sygn. akt I SA/Ke 579/10 została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a. z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010r. sygn. akt I SA/Ke 534/10 WSA w Kielcach oddalił natomiast skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 30 lipca 2010r. o niedopuszczalności odwołania, podzielając argumentację organu, że przedmiotowy wynik kontroli nie jest decyzją. W wyniku skargi kasacyjnej Spółki na postanowienie WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2010r. o odrzuceniu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011r. sygn. akt II GSK 208/11 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że rozstrzygnięcie sądu w postaci odrzucenia skargi nie korzysta z przymiotu res iudicata i nie istnieje powód, który uniemożliwiałby stronie wniesienie skargi powtórnie. Nic też nie stoi na przeszkodzie wydaniu orzeczenia o tej samej treści z tych samych lub innych przyczyn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należy odrzucić. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tryb procedowania sądu administracyjnego w tej sferze regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej określanej jako ustawa p.p.s.a. Stosownie do unormowania art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach ze skarg na inne niż wymienione w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Oznacza powyższe, że aby dany akt lub dana czynność mogły być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, powinny ustalać, bądź odmawiać ustalenia, potwierdzać prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. W uchwale z dnia 4 grudnia 2000r., sygn. akt FPS 13/00 (dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA zawarł tezę, że wynik kontroli nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jakkolwiek uchwała dotyczy art. 16 ust 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to zachowała ona aktualność na gruncie obowiązywania przepisu 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Pogląd ten jest aprobowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 25 stycznia 2011r. sygn. II GSK 112/10, z dnia 16 września 2009r. sygn. akt II GSK 1064/08, z dnia 1 października 2009r. sygn. akt II FSK 581/08, z dnia 13 kwietnia 2010r. sygn. akt II GSK 284/10 oraz WSA w Olsztynie z dnia 31 marca 2009r. sygn. akt I SA/Ol 542/09 i WSA w Łodzi z dnia 6 października 2009r. sygn. akt I SA/Łd 747/09 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie będący przedmiotem skargi wynik kontroli nie należy do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Sąd w pełni podziela stanowisko WSA w Kielcach wyrażone w postanowieniu z dnia 22 lipca 2010r. (I SA/Ke 330/10), że zaskarżony wynik kontroli nie spełnia warunku pozwalającego kwalifikować go jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wynik stwierdza jedynie fakty dotyczące warunków przeprowadzonego zamówienia publicznego przez Przedsiębiorstwo w S. Spółka Gminy z o.o. i wykazuje stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia w postaci naruszenia zasad udzielania zamówień publicznych, skutkujące niemożnością uznania 10% wydatków zadeklarowanych w siedmiu wnioskach o płatność jako wydatków kwalifikowanych. Zawarta w wyniku kontroli rekomendacja, nie może być kwalifikowana jako nałożenie obowiązku w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Rekomendacja nie jest bowiem nakierowana na wywołanie określonych skutków prawnych wobec skarżącej, nie nakłada w sposób władczy na skarżącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W szczególności nie stanowi, jak twierdzi skarżąca, samoistnej podstawy, opartej na konkretnym przepisie prawa, do zwrotu dofinansowania ze środków publicznych. Dokonane ustalenia nie kreują same w sobie sytuacji prawnej skarżącej. W kategorii nałożenia obowiązku wynikającego z przepisu prawa nie może być też rozpatrywane zakreślenie 30 dniowego terminu na usunięcie nieprawidłowości poprzez podjęcie uzgodnień z Instytucją Pośredniczącą, skoro kwestia sposobu usunięcia nieprawidłowości nie wynika z władczego działania organu lecz pozostawiona jest uzgodnieniom Spółki i Instytucji Pośredniczącej. Zaskarżony wynik kontroli nie mieści się zatem w pojęciu aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a, bowiem mimo zawartej oceny, że część wydatków nie stanowi wydatków kwalifikowanych, nie rozstrzyga o konsekwencjach, w szczególności o obowiązku zwrotu tej części wydatków sfinansowanych ze środków publicznych, czyli nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku. Zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogą zostać wykorzystane w innym postępowaniu, w którym wynik kontroli będzie stanowił jedynie jeden z dowodów podlegających ocenie organu prowadzącego postępowanie. W takim postępowaniu kontrolowany będzie mógł dążyć do ochrony swojego interesu prawnego poprzez kwestionowanie ustaleń zawartych w wyniku kontroli (zob. cyt. wyżej orzecznictwo). Ponadto nawet kwalifikując, jak chce tego skarżąca, przedmiotowy wynik kontroli do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a, to jego sądowa kontrola musi zostać poprzedzona wyczerpaniem trybu określonego w art. 52 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z § 3 tego artykułu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka nie została spełniona. Skarżąca nie wezwała bowiem Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa, tym samym nie wyczerpała trybu wymaganego przepisem art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. Wbrew również twierdzeniom skargi, zawarte w postanowieniu WSA w Kielcach z dnia 22 lipca 2010r. określenie, że Sąd rozpoznaje skargę na decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w przedmiocie kontroli, stanowi oczywistą omyłkę. Tak zredagowana sentencja postanowienia nie świadczy o dostrzeżeniu przez Sąd elementów decyzji w zaskarżonym wyniku kontroli. Powyższe potwierdza jednoznacznie treść uzasadnienia tegoż postanowienia. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.