II SA/Ke 1151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi Z. W. i M. W. na akt Starosty z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Starosty na rzecz Z. W. i M. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. W. i Z. W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pismo (określając je jako czynność) Starosty nr [...] z [...] w sprawie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej czynności i orzeczenie o zwrocie części opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Seat Cordoba, nr rej. [...], w kwocie 425 zł. W uzasadnieniu autor skargi powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 i stwierdził, że stanowi on podstawę żądania zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu marki SEAT Cordoba, nr rej. [...] zarejestrowanego przez M. W. i Z. W. 26 sierpnia 2005 r. Dodał, że kwestię zwrotu nienależnie pobranej nadpłaty za kartę pojazdu wyjaśnił także NSA w wyroku z 9 lutego 2011 r. sygn. I OSK 1748/10. Odnośnie zarzutu przedawnienia spornego roszczenia wnoszący skargę podał, że opłata za kartę pojazdu została uiszczona 26 sierpnia 2005 r. Pismo o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu zostało nadane w placówce pocztowej 21 sierpnia 2015 r., a do organu wpłynęło 26 sierpnia 2015 r. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2190/12 i z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 925/13) wyrażone jest stanowisko, iż opłaty za wydanie karty pojazdu począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. tj., od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), stanowią w myśl art. 60 pkt 7 powołanej ustawy, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że do spraw dotyczących tych należności mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. i przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Jednakże przepisy te dotyczą tylko tych opłat za wydanie karty pojazdu, które pobrane zostały po dniu 1 stycznia 2010 r., a zatem nie mogą być stosowane do opłat pobranych i podlegających zwrotowi w okresie wcześniejszym (tak wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt lI SA/GI 1283/14). W konsekwencji, do niniejszej sprawy gdzie dokonano zapłaty opłaty za wydanie karty pojazdu 26 sierpnia 2005 r. nie będą miały zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem również stosowanie terminów przedawnienia, tj., art. 70 § 1 tej ustawy, przewidującego w takich sprawach 5-letni okres przedawnienia. Dalej strona skarżąca podniosła, że Starosta w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podał na jakiej podstawie prawnej uważa, iż roszczenie przedawniło się, a przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty nie obwarowały zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. "Biorąc pod uwagę aspekt upływu czasu od pobrania opłaty należy wskazać, że przepisy prawa administracyjnego nie ustanawiają terminu przedawnienia żądania zwrotu pobranej bez podstawy prawnej części opłaty za kartę pojazdu. W uchwale z 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10 LEX nr 578583 Sąd Najwyższy wskazał, iż bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia, dotyczy roszczeń cywilnych. Dlatego zarzut przedawnienia, do którego odnosi się przytoczona uchwała, może być podnoszony i podlega rozstrzygnięciu w procesie cywilnym, którego przedmiot stanowi oparte na art. 405 i następnych k.c. żądanie zasądzenia kwot odpowiadających kwotom nienależnie pobranym za kartę pojazdu w sytuacji, gdy organ administracji nie dokonał zwrotu nadpłaty (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 16 maja 2007, III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72 oraz wyroki WSA w Gdańsku z 12 lutego 2009 roku, III S.A./Gd 453/08, LEX nr 483994 i WSA w Gliwicach z 25 lutego 2011 roku, II S.A./GI 1306/10, LEX nr). Problem przedawnienia nie pojawia się w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia na gruncie przepisów prawa administracyjnego o uznaniu uprawnienia do zwrotu pobranych bez podstawy prawnej części opłat za kartę pojazdu i odpowiadającego temu uprawnieniu obowiązku organu, który opłatę pobrał." - tak wyrok WSA w Lublinie z 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 361/11. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Wskazał, że Z. W. i M. W., których reprezentuje M. W., 21 sierpnia 2015 r. wnieśli do tutejszego urzędu wniosek o zwrot nadpłaconej kwoty, łącznie 425,00 zł z tytułu wydania kart pojazdu dla samochodu o nr. rej. [...] marki Seat Cordoba. Działając z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Komunikacji, Transportu i Dróg Publicznych Starostwa Powiatowego, wezwał skarżących do przedstawienia oryginału dowodu wpłaty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu. Następnie po jej otrzymaniu pismem z 24 września 2015 r., poinformował skarżących, iż brak jest podstaw do zwrotu nadpłaconej kwoty, albowiem została ona pobrana w oparciu o obowiązujące w 2005 r. przepisy. Następnie 5 października 215 r., skarżący pisemnie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu. W odpowiedzi na to wezwanie organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie odmowy zwrotu oraz poinformował o przedawnieniu roszczeń, co do zwrotu kwoty 425 zł. Skarżący w odpowiedzi 8 grudnia 2015 r. złożyli za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Dalej organ odwołał się do wyroku NSA z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 282/08, w którym Sąd orzekł, że przedsiębiorca, który dokonał opłaty administracyjnej na rachunek urzędu w sytuacji gdy była ona nienależna, nie może uzyskać jej zwrotu, ponieważ, brak jest przepisów, które przewidują zwrot takiej należności. Wskazał, że chociaż orzeczenie to zapadło wprawdzie na gruncie innych przepisów niż te dotyczące niniejszej sprawy, ale w tej sprawie zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. jak i obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zwrotu należności za wydanie karty pojazdu pobranych na podstawie przepisów następnie uchylonych wskutek orzeczenia TK. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2011 r., sygn. II GSK 1068/10, w którym powtórzył co do zasady tezy wyroku z 15 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt Starosty, odmawiający zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu po raz pierwszy rejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oceniając wypełnienie przez skarżących formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej w skrócie P.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący ten wymóg formalny spełnili. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu stanowił przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 58,poz.515 ze mianami). Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżących przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 tego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W odpowiedzi na skargę organ zarzucił, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu części opłaty, powołując się na dwa orzeczenia NSA. W związku z tym zauważyć należy, że oba te wyroki dotyczyły zupełnie innej materii, a mianowicie możliwości domagania się zwrotu opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w związku z wcześniejszym wygaśnięciem zezwolenia na skutek niespełnienia pewnych obowiązków przez osobę, która wcześniej takie zezwolenie otrzymała. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy zwrotu opłaty pobranej przez organ publiczny bez podstawy prawnej, który to brak wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, o którym była mowa wyżej. Odnośnie możliwości skutecznego ubiegania się o zwrot części opłaty pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2003 r. wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygnaturach: I OSK 52/09, I OSK 652/10, I OSK 626/10, I OSK 1735/10, I OSK 1731/10, I OSK 1733/10, I OSK 1734/10, I OSK 1748/10, I OSK 727/10, I OSK 11896/13, I OSK 1598/14 (wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to skład orzekający w całości podziela. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zarzutu przedawnienia, który to zarzut nie został zresztą przez organ w żaden sposób uzasadniony, to także odwołać się należy do ugruntowanego poglądu sądów administracyjnych, że przedawnienie nie ma zastosowania do roszczenia o zwrot należności uiszczonych w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że określona w art. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych data wejścia tej ustawy w życie dotyczy stanów przyszłych, natomiast jej odniesienie do stanów przeszłych trzeba oceniać według przepisów intertemporalnych. Należący do tej kategorii przepis art. 115 ust. 1 tej ustawy w swej językowej wymowie nie odnosi się do sprawy niniejszej, gdyż wprost dotyczy spraw będących w toku, skoro powiada o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Niniejsza sprawa nie należy do tej materii, bo postępowanie wszczęto później. Regulacja ta odwołuje się bowiem do pojęcia sprawy w znaczeniu procesowym. Innych przepisów przejściowych ustawa ta nie zawiera, zatem w zakresie stosowania odpowiedniego reżimu prawnego należy odwołać się do reguł prawa międzyczasowego. Stosowanie tzw. nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych jest różnorodnie ujmowane w orzecznictwie i doktrynie i wymaga wnikliwej oceny całokształtu okoliczności, w tym pod względem skutków ewentualnej kolizji zasad i przepisów, reguł konstytucyjnych, wreszcie konkretnych efektów ad casum. Za koniecznością zastosowania ustawy obowiązującej w stanie faktycznym, w jakim zrealizowano obowiązek, z którego wynika sporne żądanie przemawia to, że uprawnienie do żądania zwrotu opłaty nie zostało skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Nowa ustawa nie zawsze może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, a skutki zdarzeń prawnych zwykle ocenia się na podstawie norm obowiązujących w dacie zdarzenia. W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. taki pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Sporne uprawnienie nie wynika z takiej sytuacji, skorzystanie zeń nie jest obligatoryjne i zależy od woli strony. Oznacza to konieczność przyjęcia dla oceny zasadności żądania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów poprzedniego reżimu prawnego. Z uwagi na okoliczności sprawy i skutki przyjętego sposobu stosowania danego prawa pierwszeństwo należy w sprawie przyznać zasadzie dalszego działania przepisów dawnych, gdyż nie ma podstaw do przełamania zasady niedziałania prawa wstecz. W takiej sytuacji bez względu na trafność zaliczenia tej opłaty do konkretnej kategorii z art. 60 ustawy o finansach publicznych, nie ma zastosowania jej art. 67. W konsekwencji dochodzona kwota nie ulega przedawnieniu, bo ówczesne przepisy tej instytucji nie regulowały (por. m.in. wyroki NSA w sprawach I OSK 395/13, I OSK 2163/12, I OSK 2529/12, I OSK 3045/12, I OSK 1282/12). Starosta Jędrzejowski odmawiając zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu uczynił to pismem z dnia [...]. W ten sposób organ ten dokonał odmowy w formie innego aktu niż decyzja lub postanowienie, a nie w formie czynności. W przeciwieństwie do aktów, czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2091/12). Natomiast sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest aktem organu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze to, że stanowisko Starosty odnośnie braku podstawy żądania zwrotu uiszczonej opłaty oraz przedawnienia jest niezasadne, zaskarżony akt podlegał uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd nie skorzystał z możliwości uznania uprawnienia skarżących, stosownie do art. 146 § 2 P.p.s.a. z tego względu, że dołączony do akt administracyjnych, a złożony na wezwanie organu dowód uiszczenia opłaty rejestracyjnej stałej opiewa na kwotę 667 zł (a więc wyższą niż 500 zł przewidziane rozporządzeniem z 2003 r.), a ponadto brak jest dowodów, poza oświadczeniem skarżących, że wpłata faktycznie dotyczyła rejestracji samochodu Seat Cordoba o numerze rej [...]. Co prawda tej okoliczności organ nie kwestionował, ale materiał w aktach sprawy nie pozwala Sądowi na jednoznaczne ustalenie tej okoliczności). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.